Mezinárodní vymáhání daňových pohledávek ve světle nové právní úpravy

Existence účinného systému spolupráce a vymáhání daňových a jiných veřejnoprávních pohledávek byla vnímána jako jedna ze základních podmínek fungujícího vnitřního trhu³. Evropská právní úprava mezinárodní pomoci při poskytování informací a vymáhání finančních pohledávek proto sahá až do poloviny osmdesátých let minulého století, kdy byla přijata směrnice Rady 76/308/EHS⁴ („Směrnice“). Jak napovídá i její název, primárně byla zaměřena zejména na pohledávky vyplývající z operací Evropského zemědělského orientačního a záručního fondu, postupně⁵ však svou působnost rozšířila i na spolupráci při vymáhání pohledávek z přímých i nepřímých daní, cel a daní z pojistného.

Směrnice kromě taxativního výčtu pohledávek, které jsou předmětem její úpravy, dále upravovala zejména postupy příslušného orgánu členského státu, který podává žádost o pomoc týkající se dané pohledávky („dožadující orgán“), a orgánu jiného členského státu, kterému je tato žádost adresována („dožádaný orgán“). Vzájemnou pomoc ve smyslu Směrnice je možno rozdělit do tří oblastí - výměna informací potřebných k vymáhání, asistence při doručování dokumentů vztahujících se k finanční pohledávce a vlastní vymáhání.

Právní úprava obsažená ve Směrnici byla přejata do českého právního řádu zákonem č. 252/2000 Sb., o mezinárodní pomoci při vymáhání některých finančních pohledávek, v platném znění, v rámci harmonizačních činností směřujících k začlenění České republiky v Evropské unii; tento zákon byl před vstupem České republiky do Evropské unie nahrazen zákonem č. 191/2004 Sb.⁶

Dne 16. března 2010 byla schválena směrnice Evropské unie č. 2010/24/EU (dále jen „Nová směrnice“) s cílem odstranit nedostatky dosavadní úpravy a sjednotit postupy členských států při vymáhání pohledávek, implementovaná do českého právního řádu právě zákonem č. 471/2011 Sb.

Nová směrnice nově stanovuje svoji působnost při vymáhání pohledávek z cel, veškerých daní a poplatků včetně souvisejících pokut, úroků a penále⁷, dále náhrad, intervencí a dalších opatření Evropského zemědělského záručního fondu a Evropského zemědělského fondu rozvoje venkova, jakož i dávek či jiných poplatků v rámci společné organizace trhů v odvětví cukru⁸. Úpravou veškerých daní a správních poplatků zaplňuje legislativní vakuum např. v oblasti správních poplatků územních samosprávných celků, jejichž vymáhání na základě předchozí úpravy v rámci vnitřního trhu nebylo možné.

Jeden z praktických problémů dosavadního systému představovala tzv. automatická uznatelnost dokladu o vykonatelnosti státem dožádaného orgánu. Zjednodušeně lze říci, že se doklad, který je exekučním titulem pro vymáhání pohledávky ve státě dožadujícího orgánu, pokládá bez dalšího za exekuční titul pro vymáhání pohledávky ve státě dožádaného orgánu⁹. Toto ustanovení bylo v nedávné době podrobeno přezkumu Soudního dvora Evropské unie („ESD“), a to ve věci Kyrian¹⁰, na základě předběžných otázek předložených Nejvyšším správním soudem¹¹. Z předmětného rozsudku ESD zejména vyplynulo, že Směrnice v zásadě neumožňuje dožádanému orgánu zpochybnit platnost a vykonatelnost¹² aktu nebo rozhodnutí, jehož doručení požaduje dožadující orgán¹³, nicméně soudy členského státu, ve kterém má sídlo dožádaný orgán, mají pravomoc ověřit, zda byl exekuční titul dlužníkovi řádně doručen (tj. že doručení je možno považovat za opatření k vymáhání pohledávky, a proto musí být žaloba směřující proti doručení podána k příslušnému orgánu členského státu, ve kterém má sídlo dožádaný orgán). Z rozsudku ESD lze dále jednoznačně dovodit, že jedním z předpokladů toho, aby povinný subjekt mohl efektivně hájit svá práva ve vymáhacím řízení, je doručení předmětného exekučního titulu v úředním jazyce České republiky, případně v jazyce, kterému rozumí.

Z výše uvedených důvodů Nová směrnice opouští koncept vymáhání na základě exekučního titulu vydaného státem dožadujícího orgánu a zavádí jednotný titul pro vymáhání finančních pohledávek, tj. formulář jednotného dokladu o vymahatelnosti s předepsanými obsahovými náležitostmi, který bude nedílnou součástí každé žádosti o vymáhání. Jednotný doklad o vymahatelnosti pak musí být dožádanému orgánu zaslán v jednom z úředních jazyků tohoto dožádaného členského státu.

Ve vazbě na rozsudek ESD ve věci Kyrian Nová Směrnice dále výslovně specifikuje, že spory týkající se platnosti doručení náleží do pravomoci soudů členského státu, ve kterém má sídlo dožádaný orgán, tj. že tyto jsou oprávněny ověřit, zda byl exekuční titul dlužníkovi řádně doručen¹⁴. Nadále nicméně platí, že přezkumnou pravomoc ve vztahu k aktům napadajícím pohledávku nebo doklad o vymahatelnosti mají výhradně orgány členského státu, ve kterém má sídlo dožadující orgán.

Nová směrnice dále zavádí nový procesní institut - žádost o předběžné opatření, použitelný v situaci, kdy je pohledávka v dožadujícím členském státě v době podání žádosti napadena nebo se na pohledávku ještě nevztahuje akt umožňující její vymáhání. Do českého právního řádu se příslušná ustanovení Nové směrnice promítla v podobě zajištění pohledávky. Pokud tedy český správce daně vystupuje v pozici dožádaného orgánu, může využít pouze takové prostředky zajištění, jaké mu umožňuje současné znění daňového řádu¹⁵.

Závěry ESD ve věci Kyrian se promítly i do nové právní úpravy doručování. Obdobně jako v případě vymáhání se zavádí jednotný doklad pro doručení, u nějž Nová směrnice předepisuje rovněž minimální obsahové náležitosti. Tento jednotný formulář má zajistit, aby se adresát doručovaného dokumentu mohl seznámit se všemi informacemi potřebnými k efektivní obraně svých práv. Stejně jako jednotný doklad o vymahatelnosti se jednotný doklad pro doručení doručuje v jednacím jazyce státu, v němž je doručován.

Za účelem odstranění nadměrné byrokracie a zrychlení celého vymáhacího procesu Nová Směrnice precizněji vymezuje organizační struktury a působnosti jednotlivých orgánů při provádění mezinárodní pomoci. Orgánem zodpovědným za kontakty s Evropskou komisí při provádění mezinárodní pomoci je Ministerstvo financí¹⁶. Vlastní komunikaci s orgány jiných členských států při provádění mezinárodní pomoci pak zajišťuje kontaktní orgán. Jako ústřední kontaktní orgán v České republice bude s největší pravděpodobností pověřeno Generální finanční ředitelství, jako dílčí kontaktní orgán ve vztahu k finančním pohledávkám dle zákona o celní správě¹⁷ pak Generální ředitelství cel¹⁸. V praxi pak naprostou většinu úkonů při poskytování mezinárodní pomoci bude zajišťovat pověřený správce daně. Nová Směrnice v této souvislosti řeší i formu komunikace mezi kontaktními orgány jednotlivých členských států. K zajištění co nejefektivnějšího procesu mezinárodní spolupráce striktně nastavuje požadavek elektronické komunikace prostřednictvím existující komunikační sítě Evropské unie¹⁹. Veškerá komunikace mezi kontaktními orgány se pak musí odehrávat v jednacím jazyce dožádaného orgánu, fakultativně pak v jazyce, který si příslušné kontaktní orgány bilaterálně dohodly.

Nová směrnice věnuje větší pozornost i problematice lhůt, resp. otázce promlčení. Úprava v Nové směrnici konkrétně stanovuje, že rozhodující je stav lhůty dle právní úpravy dožadujícího členského státu; pokud lhůta pro vymáhání finanční pohledávky v dožadujícím státě uplynula, je tento povinen o této skutečnosti bez zbytečného odkladu dožádaný členský stát informovat, aby byl proces vymáhání zastaven²⁰. Běh lhůty k vymáhání nicméně ovlivňují úkony dožádaného orgánu. Nová směrnice stanovuje základní pravidlo, že úkon provedený dožádaným orgánem je způsobilý přerušit, prodloužit či stavět lhůtu k vymáhání v dožadujícím státě²¹ za předpokladu, že účinek, který úkon dožádaného orgánu vyvolal v dožádaném státě, je možný i podle právní úpravy²² dožadujícího státu²³. Pokud úkon provedený dožádaným orgánem nemá dle právních předpisů dožádaného státu na běh lhůty žádný vliv, nicméně v případě, že by jej provedl dožadující orgán by dle právní úpravy dožadujícího státu účinky na běh lhůty měl, z hlediska účinků na běh lhůty se úkon provedený dožádaným orgánem posuzuje jako by jej provedl dožadující orgán²⁴.

Nová směrnice zavádí i další nové nástroje spolupráce. Jedním z nich je přímá spolupráce úředních osob při procesu zajištění, resp. vymáhání, tj. pověřená osoba z orgánu dožadujícího členského státu se může přímo účastnit úkonů na území dožádaného státu, které zde činí dožádaný orgán. Dále je upraveno i automatické poskytování informací o vratitelném přeplatku, který má být vrácen osobě s bydlištěm či sídlem na území jiného členského státu.²⁵ Nová směrnice zachovává i koncept úroku z prodlení, který vzniká dlužníkovi v dožádaném státě²⁶ dle právní úpravy dožádaného státu²⁷ od okamžiku, kdy dožádaný orgán obdrží perfektní žádost o vymáhání, do ukončení vymáhacího řízení.

Stejně jako v případě dosavadní právní úpravy ponechává Nová směrnice na úvaze kontaktního dožádaného orgánu, zda přistoupí k vymáhání pohledávky nižší než 1 500 EUR²⁸.

Rovněž tak nadále platí, že dožádaný orgán není povinen žádost o poskytnutí mezinárodní pomoci přijmout v případě, že mezi dnem, kdy se finanční pohledávka stala ve státu dožadujícího orgánu splatnou, a dnem podání první žádosti o poskytnutí mezinárodní pomoci vztahující se k této finanční pohledávce, uplynulo více než 5 let²⁹.