Daňovým subjektům se často zdá, že se jejich případ neúměrně „táhne“. Pokud kontaktují finanční úřad, obvykle se dozví, že je jejich věc v řízení, intenzivně se na ní pracuje a o dalších krocích budou ve vhodnou dobu informováni. Ne každý se však s takovou odpovědí spokojí, a navíc v dané oblasti probíhají i soudní řízení. Zajímavým soudním rozhodnutím na téma nečinnosti finančních orgánů je věnován dnešní výběr z judikatury správních soudů. V našem časopise jsme se touto judikaturou zabývali v roce 2013 v číslech 7 a 8 . Na úvod si zopakujme nejzajímavější myšlenky z tehdy zveřejněných rozsudků.
Nečinnost v judikatuře správních soudů
Ing.
Zdeněk
Burda,
daňový poradce,
BD Consult, s.r.o.
I. Shrnutí dříve zveřejněných judikátů
1. Přípustnost žalob na nečinnost, zpětvzetí žalob, náklady řízení
Z usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu (dále také jako „NSS“) 8 Ans 1/2006 ze dne 15. 8. 2006, publikovaného ve Sbírce rozhodnutí NSS 1/2007 pod č. 1012/2007 jsme se dozvěděli, že:
„Vydal-li správní orgán rozhodnutí tak, jak mu uložil pravomocný rozsudek krajského soudu k žalobě proti nečinnosti, nestane se tím jeho kasační stížnost proti takovému rozsudku nepřípustnou.“
Jiná situace nastane v případě, kdy přestane být finanční orgán nečinný ještě předtím, než o žalobě rozhodne krajský soud. V rozsudku NSS čj. 8 Ans 1/2009-72 ze dne 15. 3. 2010, zveřejněného ve Sbírce rozhodnutí NSS 5/2011 pod č. 2258/2011 se dočteme: „V řízení o ochraně nečinnosti správního orgánu podle § 81 odst. 1 s. ř. s. je soud povinen zjistit, zda správní orgán v průběhu řízení před soudem nevydal rozhodnutí ve věci. Pokud tak správní orgán učinil, a soud přesto svým rozhodnutím konstatoval nečinnost a uložil mu povinnost vydat rozhodnutí, Nejvyšší správní soud rozsudek zruší a vrátí věc krajskému soudu k zamítnutí žaloby.“
Soud v žalobách na odstranění nečinnosti totiž rozhoduje na základě skutkového stavu zjištěného ke dni svého rozhodnutí, nikoli na základě stavu k datu podání žaloby. S daným rozsudkem však musíme zacházet opatrně. Týká se přímo žalob na ochranu proti nečinnosti správního orgánu dle § 79 a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „SŘS“), které se podávají v případě, že má finanční orgán vydat na konci své činnosti nějaké rozhodnutí. V řadě sporů tomu však tak není – činnost finančního úřadu nemusí automaticky končit vždy rozhodnutím (například postupy k odstranění pochybností, daňové kontroly). Řada námitek ohledně nečinnosti finančních orgánů se soudí v režimu žalob o ochraně před nezákonným zásahem správního orgánu dle § 82 a násl. SŘS, kde je nezákonný zásah (nečinnost) možno konstatovat i poté, co napadaná nečinnost nebo jiný nezákonný zásah již skončily.
Z rozsudku 1 Ans 10/2012 ze dne 10. 10. 2012 totiž vyplývá, že v případě nečinnosti finančního orgánu při postupu k odstranění pochybností žaloby na odstranění nečinnosti nelze využít. Namísto toho je nutné postupovat dle § 82 až 87 SŘS, tedy podat žalobu proti nezákonnému zásahu, pokynu či donucení správního orgánu. Přestože postup k odstranění pochybností podle zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád (dále jen „DŘ“), je téměř totožný s dřívějším vytýkacím řízením dle zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků (dále jen „zákon o správě daní a poplatků“), a z větší části je použitelná i dosavadní
judikatura
, oblast nečinnosti je výjimkou a dřívější soudní rozhodnutí k nečinnosti v této sféře použít nelze. Vytýkací řízení totiž muselo vždy končit vyměřením daně, a proto přicházely v úvahu i žaloby na nečinnost, protože soud mohl nařídit „urychlení“ celé věci, tedy vyměření daně. Postup k odstranění pochybností však nemusí končit jen vyměřením daně, může se „překlopit“ i v daňovou kontrolu. Z tohoto důvodu žaloba na nečinnost možná není, její podstatou je totiž „urychlení“ věci. Nemůže však být rozhodováno „jak konkrétně urychlit“ dané rozhodnutí. Soud v rámci rozhodování o „nečinnostní“ žalobě nemůže nařídit finančnímu orgánu, zda „urychlení“ má spočívat ve vyměření daně či v „překlopení“ v daňovou kontrolu, a proto soud došel k názoru, že je nutné v případě postupu k odstranění pochybností zvolit „zásahovou“ žalobu namísto „nečinnostní“.Neméně zajímavou otázkou je náhrada nákladů řízení v případě, že po podání žaloby začal finanční orgán konat, a žaloba se tak stala bezpředmětnou. Zmíněnou problematikou se zabýval Nejvyšší správní soud například v rozsudku čj. 1 Ans 4/2008-62 ze dne 25. 6. 2008. V daném případě došel Nejvyšší správní soud k názoru, že došlo ke zpětvzetí žaloby pro pozdější chování žalovaného, z procesního hlediska tak byl požadavek na úhradu nákladů řízení oprávněný. Z hmotněprávního hlediska tomu tak ale nebylo, protože soud došel k názoru, že reálná činnost finančních orgánů nebyla tak pomalá, aby vykazovala znaky nečinnosti. V obdobných případech mohou v zásadě nastat dvě varianty:
a)
Pokud poté, co začne správní orgán konat, žalující strana nechá soudní proces doběhnout do konce, soud nebude konstatovat nečinnost správního orgánu. Soud totiž postupuje podle stavu věci k datu svého rozhodování (a nikoli k datu podání žaloby). Logicky pak nemůže v daném případě konstatovat nečinnost a žalobu zamítne. Při aplikaci obvyklých pravidel pak žalobci nepřizná náhradu jeho nákladů řízení.
b)
Jinou variantou může být vzetí žaloby žalobcem zpět (poté co se dozví o ukončení nečinnosti). Soud pak řízení zastaví a opět se zde musí řešit otázka náhrady nákladů řízení, protože žalobce tvrdí, že vzal žalobu zpět pro chování žalobce po podání žaloby, zatímco žalovaný orgán tvrdí, že „běžně“ konal (bez ohledu na žalobu) a nečinný nebyl. Je pak na soudu, aby podle konkrétní situace o náhradě nákladů řízení rozhodl. Lze jen doporučit, abychom nezaměňovali zpětvzetí žaloby v důsledku chování žalovaného s uspokojením žalobce žalovaným po podání žaloby, které sice také přináší zastavení řízení, ale dle názoru Nejvyš