Pracovněprávní vztahy zastupitelů a obce

Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o obcích“) nevymezuje pojem „veřejná funkce“. Je proto potřeba hledat definici tohoto pojmu v § 201 zákona č. 262/2006 Sb., zákoník práce, ve znění pozdějších předpisů. Podle odst. 1 se výkonem veřejné funkce rozumí plnění povinností vyplývajících z funkce, která je a) vymezena funkčním nebo časovým obdobím a b) obsazovaná na základě přímé nebo nepřímé volby nebo jmenováním podle zvláštních právních předpisů. Dle odst. 2 je výkonem veřejné funkce například výkon funkce poslance Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR, senátora Senátu Parlamentu ČR, člena zastupitelstva územního samosprávného celku nebo přísedícího.

Funkce člena zastupitelstva obce není vykonávána v pracovněprávním vztahu, neboť není naplněn jeden ze základních znaků, jímž je povaha činnosti jako závislé práce. Dle § 69 odst. 4 zákona o obcích totiž člen zastupitelstva obce vykonává svůj osobně a v souladu se svým slibem a není přitom vázán žádnými příkazy. Zákoník práce se na právní vztahy týkající se výkonu mandátu člena zastupitelstva a obcí uplatní, jen pokud tak sám stanoví nebo pokud tak stanoví jiný zákon. Pro jaký účel (na jaké právní vztahy) se zákoník práce použije, stanoví § 79 zákona o obcích.¹⁾

V praxi komunální samosprávy mohou existovat důvody, proč by mezi obcí a členem jejího zastupitelstva měl vzniknout pracovněprávní vztah a tento člen zastupitelstva by tak pro obec měl vykonávat závislou práci. Z povahy věci je vyloučeno, aby takovým druhem práce (pracovním úkolem nebo činností) byly činnosti a úkoly související s výkonem mandátu člena zastupitelstva obce. Tento závěr dovodila již v minulosti rozhodovací praxe soudů:

²⁾

Aby mohl mezi obcí a členem zastupitelstva vzniknout pracovněprávní vztah, musí se jednat o činnost, jejíž podstatou je výkon jiné činnosti než výkon funkce (mandátu člena zastupitelstva obce). Zákon o obcích nestanoví, co vše je konkrétně výkonem funkce člena zastupitelstva obce. Bude jím minimálně vždy plnění práv a povinností členů zastupitelstva obce, které jim ukládá právní předpis, a dále ty činnosti, kterými byli pověřeni zastupitelstvem obce nebo jinými orgány obce (§ 83 odst. 1, § 104 odst. 1 zákona o obcích). Předmětem pracovněprávního vztahu mezi členem zastupitelstva a obcí nemůže být ani výkon funkce (členství) v orgánech rady obce (komise) nebo zastupitelstva obce (výbory). Naopak předmětem pracovněprávního vztahu mohou být například služby v oblasti IT, účetnictví, úklidové a manuální práce, činnost kronikáře obce, správce objektu ve vlastnictví obce (domovník) či člena jednotky požární ochrany zřizované danou obcí.

Zákon o obcích nijak neomezuje, o jaký druh pracovněprávního vztahu se může jednat. Může tak být sjednán pracovní poměr či některá z dohod o pracích konaných mimo pracovní poměr, tedy dohoda o provedení práce nebo dohoda o pracovní činnosti. Pro úplnost je však potřeba doplnit, že se nebude moci jednat o takovou funkci, jejíž výkon je dle § 5 odst. 2 a 3 zákona č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, neslučitelný s mandátem člena zastupitelstva obce.

Zákon o obcích jasně stanoví, že souhlas musí být zastupitelstvem obce udělen pouze v případě uzavření pracovněprávního vztahu. Pakliže by měl člen zastupitelstva obce, například jako fyzická osoba podnikající (OSVČ), vykonat pro obec nějakou činnost na základě jiného právního titulu (smlouvy o dílo, příkazní smlouvy apod.), nebude takovéto právní jednání podléhat souhlasu zastupitelstva obce podle § 84 odst. 2 písm. p) zákona o obcích, neboť se zde nejedná o pracovněprávní vztah mezi obcí a členem zastupitelstva. Tím však není dotčena aplikace vnitřních předpisů obce a schválení daného právního jednání obce příslušným orgánem obce (zastupitelstvem obce dle § 84 odst. 4 nebo radou obce dle § 102 odst. 3 zákona o obcích, respektive starostou obce nebo pověřenými zaměstnancem zařazeným do obecního úřadu).

Novela zákona o obcích provedená zákonem č. 99/2017 Sb., kterým se mění zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, zakotvila s účinností od 1. 1. 2018 novou pravomoc zastupitelstva obce. Dle § 84 odst. 2 písm. p) je zastupitelstvu obce vyhrazeno vyslovovat souhlas se vznikem pracovněprávního vztahu mezi obcí a členem zastupitelstva obce. Smyslem této pravomoci zastupitelstva je kontrola a případná regulace pracovněprávních vztahů mezi obcí a členy zastupitelstva.³⁾

Podle předkladatele tohoto návrhu je hlavním důvodem dosavadní nevhodná praxe při realizaci (schvalování) těchto kroků. V důvodové zprávě k návrhu zákona⁴⁾ se k nově zaváděnému pravidlu, respektive rozhodovací pravomoci zastupitelstva obce, uvádí:

Vyslovení souhlasu se vznikem pracovněprávního vztahu mezí obcí a členem zastupitelstva je pravomocí vyhrazenou. Zastupitelstvo obce tudíž nemůže tuto pravomoc svěřit například radě obce nebo obecnímu úřadu.

Výše uvedená pravomoc se bude aplikovat na nové pracovněprávní vztahy, tedy na ty, které mají vzniknout mezi členem zastupitelstva a obcí až poté, co vznikl člena zastupitelstva. Byla-li osoba v pracovněprávním vztahu s obcí ještě před zvolením za člena zastupitelstva obce (před vznikem mandátu), není potřeba, aby tento pracovněprávní vztah zastupitelstvo jakkoli potvrzovalo.

Zastupitelstvo obce nebude schvalovat samotný obsah smlouvy nebo dohody, ale bude pouze vyslovovat souhlas se vznikem daného pracovněprávního vztahu. Samotné sjednání pracovněprávního vztahu (uzavření smlouvy nebo dohody) pak bude v pravomoci osoby, která plní v obci úkoly zaměstnavatele. Půjde tedy o osobu tajemníka obecního úřadu, bude-li člen zastupitelstva zařazen jako zaměstnanec do obecního úřadu [§ 110 odst. 4 písm. d) zákona o obcích], nebo o osobu starosty obce, půjde-li o zaměstnance obce, který nebude zařazen v obecním úřadu [§ 103 odst. 4 písm. b) zákona o obcích). Typicky může jít o zaměstnance obce zařazeného v organizačních složkách obce nebo v obecní policii. V obcích, kde není funkce tajemníka obecního úřadu zřízena nebo obsazena, bude personální pravomoc vůči všem zaměstnancům vykonávat starosta obce [§ 110 odst. 3 zákona o obcích].

Pro posouzení otázky vzniku pracovněprávního vztahu mezi obcí a členem zastupitelstva, respektive pro posouzení, zda zastupitelstvo obce vysloví souhlas, by mělo mít zastupitelstvo k dispozici všechny podstatné informace týkající se tohoto pracovněprávního vztahu. Je otázkou, zda by základní obsahové náležitosti, které se týkají pracovněprávního vztahu, což je zejména forma pracovněprávního vztahu (pracovní smlouva, dohoda o provedení práce, dohoda o pracovní činnosti), druh práce či doba trvání, měly být součástí usnesení zastupitelstva obce obsahující souhlas se vznikem pracovněprávního vztahu. V praxi obcí se lze setkat se dvěma přístupy. Některá zastupitelstva přijímají usnesení s minimálním obsahem. Text usnesení pak obsahuje pouze údaj o zastupiteli a souhlas se vznikem pracovněprávního vztahu s obcí. Druhá část zastupitelstev přijímá usnesení, která obsahují další náležitosti pracovněprávního vztahu, tj. zejména formu pracovněprávního vztahu, druh práce, dobu trvání, datum vzniku pracovněprávního vztahu či výše odměny nebo způsob jejího určení. Dle mého názoru postačí, když usnesení bude obsahovat minimální údaje, nicméně pro posouzení otázky vyslovení souhlasu se vznikem pracovněprávního vztahu bude potřeba, aby všechny podstatné skutečnosti byly uvedeny v důvodové zprávě či dalších podkladových materiálech pro členy zastupitelstva obce.

Vyskytují se však různé názory, zda má zastupitelstvo obce vyslovovat souhlas i se změnami pracovněprávního vztahu. Část odborné veřejnosti dochází k závěru, že v případě, že by mělo dojít ke změně či rozšíření druhu práce nebo sjednané doby, byl by nutný souhlas zastupitelstva obce před realizací této změny.⁵⁾ Naopak ministerstvo vnitra zastává názor, že případné změny pracovněprávního vztahu již zastupitelstvo obce nemusí odsouhlasovat.⁶⁾ Ustanovení zákona o obcích obsahující pravomoc zastupitelstva obce vyslovovat souhlas se vznikem pracovněprávních vztahů mezi obcí a členy zastupitelstva je potřeba vykládat podle jeho smyslu a účelu. Tím je regulace pracovněprávních vztahů mezi obcí a členy zastupitelstva obce a zabránění určitého utajování a nadužívání tohoto institutu, a možnost kontroly ze strany členů zastupitelstva i občanů obce. Zároveň je potřeba přihlédnout ke znění předmětného ustanovení. Gramatickým výkladem lze dospět k závěru, že vůlí zákonodárce bylo, aby zastupitelstvo obce udělovalo souhlas pouze se vznikem pracovněprávního vztahu, nikoliv s dalšími změnami v průběhu jeho trvání či dokonce s jeho ukončením. Realizaci těchto úkonů (právních jednání), stejně jako samotné uzavření příslušného pracovněprávního vztahu, ponechává na osobě, která v obci plní úkoly zaměstnavatele (viz výše). Chtěl-li by zákonodárce podrobovat souhlasu zastupitelstva i změny pracovněprávních vztahů se členy zastupitelstva obce, uvedl by to přímo do textu tohoto ustanovení, například formulací: „vyslovovat souhlas se vznikem pracovněprávního vztahu mezi obcí a členem zastupitelstva obce“.

Zastupitelstvo obce vyslovuje souhlas se vznikem konkrétního pracovněprávního vztahu mezi členem zastupitelstva jako zaměstnancem a obcí jako zaměstnavatelem; nelze tudíž schválit paušální usnesení, tedy obecný souhlas vztahující se na všechny budoucí uzavřené pracovněprávní vztahy. Jednalo by se vlastně o duplicitní úkon ve vztahu k § 84 odst. 2 písm. p) zákona o obcích, neboť ten již obecnou možnost zastupitelstva obce vyslovovat souhlas se vznikem pracovněprávních vztahů se členy zastupitelstva obsahuje.⁷⁾

Trvá-li pracovněprávní vztah mezi členem zastupitelstva a obcí po zvolení nového zastupitelstva, není potřeba, aby nově zvolené zastupitelstvo obce vyslovilo nový souhlas s trváním (pokračováním) pracovněprávního vztahu nebo jakýmkoliv způsobem existenci pracovněprávního vztahu potvrzovalo. Jinými slovy skončením volebního období zastupitelstva obce, které souhlas se vznikem pracovněprávního vztahu vyslovilo, tento souhlas nezaniká (nemá platnost pouze po dobu aktuálního volebního období zastupitelstva obce).

Souhlas zastupitelstva obce musí předcházet uzavření pracovněprávního vztahu. Otázkou je, jaké dopady na platnost pracovněprávního vztahu má absence předchozího souhlasu zastupitelstva obce. Část odborné veřejnosti zastává názor, že půjde o relativní neplatnost. však soud přihlédne i bez návrhu k neplatnosti právního jednání, k němuž nebyl udělen předepsaný souhlas příslušného orgánu. Toto pravidlo by se však patrně nemělo vztáhnout na absenci souhlasu zastupitelstva podle komentovaného ustanovení; dotčené ustanovení míří spíše na souhlasy jiných orgánů než samotného zaměstnavatele (případně odborové organizace). Absence souhlasu zastupitelstva by tedy zřejmě jednání, jímž měl být založen pracovněprávní vztah, neměla postihovat absolutní neplatností.“⁸⁾

Je však potřeba na danou problematiku nahlížet nejen optikou pracovněprávních předpisů, ale i v kontextu zákona o obcích, konkrétně rozhodovacích pravomocí orgánů obce a souvisejících otázek. Dle § 41 odst. 2 zákona o obcích právní jednání, která vyžadují schválení zastupitelstva obce, popřípadě rady obce, jsou bez tohoto schválení neplatná. Rozhodovací pravomoc zastupitelstva obce je v tomto případě dána § 84 odst. 2 písm. p) zákona o obcích. Pakliže by obec uzavřela pracovněprávní vztah se členem zastupitelstva bez předchozího souhlasu zastupitelstva obce, dojde ze strany obce k porušení § 84 odst. 2 písm. p) zákona o obcích a takové právní jednání bude absolutně neplatné.⁹⁾

Tento nedostatek nelze zhojit dodatečným souhlasem zastupitelstva obce. V takovém případě je potřeba celý proces opakovat, vyslovit souhlas zastupitelstva obce se vznikem pracovněprávního vztahu a až poté samotnou smlouvu nebo dohodu se členem zastupitelstva obce uzavřít. Ministerstvo vnitra se ve svém stanovisku vyjadřuje i k vypořádání vztahu, kdy práce ze strany člena zastupitelstva obce byla pro obec reálně vykonána a obcí vyplacena mzda, plat nebo odměna.

Ministerstvo vnitra dále ve svém stanovisku shrnuje, že dozorové pravomoci ministerstva vnitra dle zákona o obcích jsou vyloučeny v případech porušení pracovního práva nebo občanského práva. Kontrolní činnost ve vztahu k dodržování povinností na úseku pracovněprávních vztahů provádí Státní úřad inspekce práce, který však nemůže konstatovat neplatnost právního jednání (pracovněprávního vztahu). V praxi dochází ke kontrole z hlediska účelnosti a hospodárnosti nakládání s finančními prostředky i v případě pracovněprávních vztahů, a to v rámci přezkumu hospodaření obce. ¹⁰⁾

Vzor usnesení 1 Zastupitelstvo obce X souhlasí v souladu s § 84 odst. 2 písm. p) zákona o obcích se vznikem pracovněprávního vztahu mezi obcí X a členem Zastupitelstva obce X panem X, nar. XXX, trvale bytem XXX.

Vzor usnesení 2 Zastupitelstvo obce X souhlasí v souladu s § 84 odst. 2 písm. p) zákona o obcích se vznikem pracovněprávního vztahu mezi obcí X a členem Zastupitelstva obce X panem X, nar. XXX, trvale bytem XXX, za níže uvedených podmínek: a) pracovněprávní vztah bude uzavřen formou dohody o provedení práce, b) pracovněprávní vztah vznikne nejdříve dnem 01. 10. 2021, c) pracovně právní vztah bude sjednán na dobu neurčitou, d) na základě tohoto pracovněprávního vztahu budou vykonávány práce spojené se zajištěním správy, provozu a údržby objektu XXX a jeho okolních prostor, e) odměna za výkon práce bude stanovena v souladu se směrnicí „Vnitřní platový předpis“ vydanou tajemníkem obecního úřadu.