Důvodová zpráva k zákonu č. 304/2016 Sb., změna zákona o pojišťovnictví a dalších zákonů

k návrhu zákona, kterým se mění zákon č. 277/2009 Sb., o pojišťovnictví, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony

Oblast upravovaná navrhovaným zákonem se dotýká především zákona č. 277/2009 Sb., o pojišťovnictví, a to s ohledem na požadavek implementovat směrnici Evropského parlamentu a Rady 2009/138/ES ze dne 25. listopadu 2009 o přístupu k pojišťovací a zajišťovací činnosti a jejímu výkonu (dále jen „SII“), ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/89/EU ze dne 16. listopadu 2011, kterou se mění směrnice 98/78/ES, 2002/87/ES, 2006/48/ES a 2009/138/ES, pokud jde o doplňkový dozor nad finančními subjekty ve finančním konglomerátu, směrnice Evropského parlamentu a Rady 2012/23/EU ze dne 12. prosince 2012, kterou se mění směrnice 2009/138/ES o přístupu k pojišťovací a zajišťovací činnosti a jejím výkonu (Solventnost II), pokud jde o datum jejího provedení a použití a o datum zrušení některých směrnic, směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/58/EU ze dne 11. prosince 2013, kterou se mění směrnice 2009/138/ES (Solventnost II), pokud jde o den jejího provedení, den její použitelnosti a den zrušení některých směrnic (Solventnost I), a směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/51/EU ze dne 16. dubna 2014, kterou se mění směrnice 2003/71/ES a 2009/138/ES a nařízení (ES) č. 1060/2009, (EU) č. 1094/2010 a (EU) č. 1095/2010 s ohledem na pravomoci Evropského orgánu dohledu (Evropského orgánu pro pojišťovnictví a zaměstnanecké penzijní pojištění) a Evropského orgánu dohledu (Evropského orgánu pro cenné papíry a trhy) (dále jen „OMN II“) (všechny uvedené směrnice dohromady dále jen „směrnice Solventnost II“). Současně dochází i ke změnám, které souvisejí s dosavadními zkušenostmi s touto právní úpravou a požadavkem ČNB sjednotit nebo alespoň přiblížit úpravu některých oblastí zákona o pojišťovnictví ostatním zákonům, kterými se řídí její dohledová činnost na finančním trhu. Toto sjednocení má však své hranice dané specifičností pojišťovnictví, pro které je charakteristická inverze výrobního cyklu, a pojištění, jako služby spočívající v rozložení pojistného rizika mezi větší počet stejnému riziku vystavených osob. Dále jsou tyto hranice vymezeny zásadními změnami v legislativě EU, které souvisejí zejména s přijetím Lisabonské smlouvy, kdy vzniká potřeba přizpůsobit stávající legislativu znění tohoto dokumentu, a vytvořením evropských orgánů dohledu a jejich pravomocí. Na základě těchto změn dochází k modifikaci hierarchického uspořádání unijních legislativních aktů v oblasti finančního trhu v rámci tzv. Lamfalussyho procesu.

Unijní legislativní akty v oblasti pojišťovnictví jsou tak rozloženy do tří úrovní, kdy na první úrovni směrnice upravuje základní zásady, resp. práva a povinnosti. Tyto jsou dále rozváděny na druhé úrovni akty v přenesené pravomoci a prováděcími akty, a to ve formě přímo účinných nařízení Evropské komise, a na třetí úrovni technickými normami navrhovanými Evropským orgánem dohledu (Evropský orgán pro pojišťovnictví a zaměstnanecké penzijní pojištění (dále jen „EIOPA“)) a přijímanými Evropskou komisí.

Stávající právní úprava by se tak bez promítnutí navrhovaných změn dostala k datu, ke kterému mají být implementována jednotlivá ustanovení výše zmíněných legislativních aktů, do rozporu s unijní právní úpravou.

Forma novely, přestože se jedná o rozsáhlý zásah do stávajícího zákona, byla zvolena z čistě praktických důvodů. Návrh zákona byl poprvé předložen do meziresortního připomínkového řízení v září 2012, kdy ještě nebyla dokončena příslušná EU, tj. směrnice OMN II, která v některých ohledech směrnici SII podstatným způsobem mění (k podrobnostem o obsahu směrnice OMN II viz níže). Směrnice SII, ve znění směrnice 2012/23/EU, jako termín pro transpozici stanovovala 30. června 2013 a termín účinnosti 1. ledna 2014. Přestože projednávání směrnice OMN II nebylo zdaleka dokončeno, v polovině roku 2012 nebylo jisté, zda dojde k dalšímu odkladu uvedených termínů. Proto bylo nutné už v roce 2012 zahájit transpoziční práce, aby mohly být nastavené termíny splněny a Česká republika se tak vyhnula riziku zahájení řízení o porušení Smlouvy o fungování Evropské unie (dále jen „SFEU“).

V září 2012 však bylo rozhodnuto o provedení dopadové studie k balíčku opatření tzv. long-term guarantees (viz níže) v rámci projednávání směrnice OMN II, čímž bylo fakticky rozhodnuto o nutnosti dalšího odložení termínu pro transpozici a účinnost směrnice OMN II. Průběh dopadové studie k long-term guarantees byl plánován do konce června 2013, což bylo datum, kdy měla být přijata národní transpoziční . Už v rámci rozhodnutí o provedení dopadové studie bylo zřejmé, že termín pro spuštění nového režimu v roce 2014 je nereálný, a to z toho důvodu, že výsledky dopadové studie musely být nejprve promítnuty do textu směrnice OMN II, a teprve následně mohl být zahájen legislativní proces k přijetí unijních opatření druhé a třetí úrovně. Komise tedy na podzim 2012 přislíbila, že přijme další směrnici, kterou dále odloží termín transpozice a účinnosti směrnice SII. Z těchto důvodů byl přerušen legislativní proces týkající předkládaného návrhu, a to usnesením vlády č. 870 ze dne 28. listopadu 2012. Termín transpozice a účinnosti směrnice SII byl následně odložen směrnicí 2013/58/EU. Proběhlé meziresortní připomínkové řízení tak zůstalo nevypořádáno, vznesené připomínky však byly promítnuty do předkládaného návrhu.

S ohledem na skutečnost, že směrnice OMN II byla publikována teprve 22. května 2014, a že předkládaný návrh mohl být opět do meziresortního připomínkového řízení předložen teprve až po její publikaci v Úředním věstníku EU, nebyl časový prostor pro zpracování nového zákona. V roce 2012 byla forma novely zákona zvolena z důvodu zpoždění v projednávání unijní legislativy s předpokladem dalších nutných a významných změn zákona. Transpoziční práce ve vztahu ke směrnici OMN II probíhaly v době, kdy směrnice nebyla ještě platná, navíc časový prostor od její publikace do termínu transpozice, tj. 31. března 2015, je pro legislativní proces poměrně krátký. Při transpozici směrnice OMN II se tedy navázalo na připravenou novelu zákona z roku 2012 proto, aby bylo transpozičnímu termínu vyhověno. Pokud by splněn nebyl, hrozily by významné ekonomické dopady pro pojišťovny a zajišťovny, v neposlední řadě rovněž riziko rozporu s unijní úpravou se z toho vyplývajícími důsledky.

Se zcela novou právní úpravou tak předkladatel počítá po ustálení právní úpravy EU (zejména unijních aktů druhé a třetí úrovně, které v době předkládání tohoto návrhu ještě nejsou přijaty) a po získání zkušeností se zcela zásadními změnami provedenými předkládaným návrhem.

Na základě usnesení vlády č. 165 ze dne 12. března 2014, kterým vláda schválila Plán legislativních prací vlády na zbývající část roku 2014, se k předkládanému návrhu hodnocení dopadů regulace (RIA) neprovádí. Tímto usnesením vlády bylo rovněž rozhodnuto, že články 183 až 185 směrnice SII budou transponovány do zákona č. 38/2004 Sb., o pojišťovacích zprostředkovatelích a samostatných likvidátorech pojistných událostí a o změně živnostenského zákona (zákon o pojišťovacích zprostředkovatelích a likvidátorech pojistných událostí, ve znění pozdějších předpisů.

Hlavní principy navrhované úpravy:

S účinností ode dne 1. ledna 2016 se zrušují směrnice 64/225/EHS, 73/239/EHS, 73/240/EHS, 76/580/EHS, 78/473/EHS, 84/641/EHS, 87/344/EHS, 88/357/EHS, 92/49/EHS, 98/78/ES, 2001/17/ES, 2002/83/ES a 2005/68/ES, na kterých je postavena současná právní úprava pojišťovnictví a které nahrazuje směrnice Solventnost II, a to s provedením zcela zásadních změn v provozování pojišťovací a zajišťovací činnosti. Směrnice Solventnost II je odůvodňuje zejména potřebou usnadnit přístup k pojišťovacím a zajišťovacím činnostem a k jejich výkonu. K tomu je třeba odstranit nejvážnější rozdíly mezi právními předpisy členských států týkajících se pravidel, která se vztahují na pojišťovny a zajišťovny. Pojišťovnám a zajišťovnám se má touto úpravou poskytnout právní rámec pro výkon pojišťovací a zajišťovací činnosti na celém vnitřním trhu, čímž by se pojišťovnám a zajišťovnám se sídlem v EU mělo usnadnit krytí rizik a závazků nacházejících se na jejich území. K řádnému fungování vnitřního trhu a ochrany věřitelů má přispět zavedení koordinovaných pravidel pro dohled nad pojišťovacími skupinami a pro reorganizaci a likvidační řízení týkající se pojišťoven a zajišťoven. Směrnice Solventnost II je tak maximální harmonizací, které má být v členských státech dosaženo v oblasti pojišťovací a zajišťovací činnosti a dohledu nad nimi. Pouze v těch případech, kdy je členským státům výslovně ponechána volnost úpravy některých podmínek, lze použít národní právní úpravu. I zde je však nutné zohlednit konkurenční prostředí v rámci jednotného trhu EU a zvažovat, zda národní úprava nad rámec nezbytné ochrany spotřebitelů neznevýhodňuje tuzemské pojišťovny nebo zajišťovny.

Navrhovaná novela současně reaguje na nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1094/2010 o zřízení Evropského orgánu dohledu (Evropského orgánu pro pojišťovnictví a zaměstnanecké penzijní pojištění - EIOPA), o změně rozhodnutí č. 716/2009/ES a o zrušení rozhodnutí Komise 2009/79/ES. Jeho pravomoci mají přímou vazbu na řadu změn provedených navrhovanou novelou. Tento Evropský orgán dohledu se má zasazovat o zlepšení fungování vnitřního trhu, především zajištěním vysoké, účinné a jednotné úrovně regulace a dohledu s ohledem na různé zájmy členských států a na rozdílnou povahu finančních institucí. Má chránit veřejné zájmy, jako je stabilita finančního systému, průhlednost trhů a finančních produktů a ochrana pojistníků, účastníků penzijních systémů a oprávněných osob. Měl by rovněž předcházet regulatorní arbitráži, zajistit rovné podmínky na trhu a posílit koordinaci dohledu na mezinárodní úrovni, a to ve prospěch hospodářství jako celku, včetně finančních institucí a dalších zúčastněných subjektů, spotřebitelů a zaměstnanců. Mezi jeho úkoly také patří podpora sbližování dohledu a poskytování poradenství orgánům EU v oblasti regulace pojišťovnictví a poskytování zaměstnaneckého penzijního pojištění a dohledu nad nimi, jakož i související otázky správy a řízení společností, auditů a finančního výkaznictví. Jsou mu proto svěřeny určité pravomoci v oblasti stávajících i nových finančních činností.

EIOPA má možnost dočasně zakázat nebo omezit některé finanční činnosti, které ohrožují řádné fungování a integritu finančních trhů nebo stabilitu celého finančního systému EU nebo jeho části, v případech a za podmínek stanovených v legislativních aktech uvedených v citovaném nařízení. V případech, v nichž má dočasný zákaz nebo omezení některých finančních činností dopad na více odvětví, EIOPA svoji činnost v případě potřeby konzultuje a koordinuje s Evropským orgánem pro bankovnictví a s Evropským orgánem pro cenné papíry a trhy prostřednictvím společného výboru. V oblastech vymezených právem EU je EIOPA jako subjekt s vysoce specializovanými odbornými znalostmi pověřena vypracováním návrhů regulačních a prováděcích technických norem. Regulační technické normy jsou přijímány postupem podle čl. 10 až 14 a prováděcí technické normy podle čl. 15 citovaného nařízení. Návrhy regulačních technických norem přijímá Evropská komise prostřednictvím aktů v přenesené pravomoci podle článku 290 Smlouvy o fungování EU (dále jen „SFEU“). Návrhy prováděcích technických norem pak Evropská komise přijímá jako prováděcí akty podle čl. 291 SFEU. Pravomocí EIOPA je i závazné urovnávání sporů mezi národními orgány dohledu týkajících se přeshraničních činností, a to i v rámci kolegií orgánů dohledu, jejichž je EIOPA členem.

V oblastech, na které se technické normy nevztahují, má EIOPA podle čl. 16 citovaného nařízení pravomoc vydávat obecné pokyny a doporučení pro uplatňování práva EU, jejichž adresáty mohou být jak orgány dohledu, tak i finanční instituce. Tito adresáti jsou povinni vynaložit veškeré úsilí, aby se těmito obecnými pokyny a doporučeními řídili. Tzn., že ačkoliv jsou obecné pokyny a doporučení tzv. , tedy nejsou závaznými právními pravidly, povinnost vynaložit veškeré úsilí se jimi řídit vyplývá přímo z výše uvedeného nařízení, které je přímo účinné, tedy závazné, pro své adresáty (finanční instituce a orgány dohledu).

Do dvou měsíců od jejich vydání je orgán dohledu povinen EIOPA sdělit, zda se obecnými pokyny a doporučeními řídí nebo hodlá řídit. V opačném případě je povinen sdělit důvody, pro které tak nečiní či nehodlá činit (tzv. princip „act or explain“). EIOPA pak na svých webových stránkách povede přehled obecných pokynů a doporučení, jimiž se daný dohledový orgán řídí nebo se vyjádřil, že se řídit nehodlá (EIOPA může rovněž rozhodnout o tom, že zveřejní i důvody příslušného dohledového orgánu pro nerespektování obecných pokynů a doporučení). V případě obecných pokynů a doporučení adresovaných dohledovým orgánům lze hovořit o jakémsi „soft“ dohledu vykonávaném EIOPA nad jejich dodržováním.

V případě obecných pokynů a doporučení adresovaných finančním institucím (v tomto případě pojišťovnám a zajišťovnám), je výše uvedeným nařízením, vedle povinnosti vynaložit veškeré úsilí, aby se těmito obecnými pokyny a doporučeními řídily, stanovena povinnost jasným a podrobným způsobem podávat zprávu o tom, zda se těmito obecnými pokyny a doporučeními řídí, ovšem jen za předpokladu, že je to stanoveno v samotných obecných pokynech nebo doporučeních. Podávání uvedené zprávy se tak pro finanční instituce stává povinností jen tehdy, je-li to v obecném pokynu nebo doporučení výslovně stanoveno. Tato povinnost vzniká přímo na základě citovaného nařízení. EIOPA pak v obecném pokynu nebo doporučení, jež vydává, přesně stanoví, komu a kdy má finanční instituce zprávu podávat. Princip „act or explain“ je, na rozdíl od obecných pokynů a doporučení adresovaných dohledovému orgánu, podmíněn výslovným požadavkem v obecném pokynu nebo doporučení. V takovém případě se na základě citovaného nařízení stává povinností. Pokud obecný pokyn nebo doporučení tento požadavek neobsahuje, pak tzv. „soft“ dohled nad dodržováním obecných pokynů a doporučení finančními institucemi neexistuje. „Soft“ dohledem na tomto místě máme na mysli situaci, kdy dodržování nebo nedodržování obecného pokynu nebo doporučení finanční institucí je oznámeno dohledovému orgánu a ten následně posuzuje dostatečnost důvodů, pro které nejsou obecné pokyny nebo doporučení dodržovány. Tím ale není dotčena povinnost finančních institucí vynaložit veškeré úsilí se obecnými pokyny a doporučeními řídit („act“) a rovněž nejsou dotčeny obecné dohledové pravomoci dohledového orgánu.

Z působnosti směrnice Solventnost II jsou, mimo již dříve vyňatých subjektů, vyňaty i tzv. „velmi malé pojišťovny“, kterými jsou zejména pojišťovny, jejichž roční objem hrubého výnosu z pojistného je nižší než 5 milionů EUR. Pokud by si takové pojišťovny nezažádaly o povolení v režimu Solventnost II, nemohly by využívat výhod tzv. jednotného evropského pasu. Ministerstvo financí společně s ČNB projednalo s pojišťovnami, které by výše uvedený limit splňovaly (v současnosti se jedná o 3 pojišťovny) jejich případný zájem stát se „velmi malými pojišťovnami“. Zejména z důvodu ztráty výhody tzv. jednotného evropského pasu, všechny tyto pojišťovny odmítly přechod na podmínky „velmi malých pojišťoven“. Proto navrhovaná právní úprava neupravuje tento typ pojišťoven. V případě potřeby trhu by zavedení tohoto institutu vyžadovalo zvláštní právní úpravu provedenou samostatným zákonem, neboť by se musely nastavit podmínky omezující nejen teritoriální rozsah činnosti, ale i všechna pravidla provozování této činnosti a jejího dohledu. Zpřísněné podmínky činnosti, které jsou obsahem nově navrhované právní úpravy, by pro pojišťovny s takto omezenou činností byly neúměrně zatěžující. Na území ČR působilo v roce 1945 celkem 733 pojišťoven a pojišťovacích spolků, přičemž z tohoto počtu bylo 158 reprezentací a zastoupením zahraničních pojišťoven a většina z tuzemských pojišťoven měla právní formu vzájemného pojišťovacího spolku. Tento vývoj byl centrálně řízenou ekonomikou přerušen a ani po návratu k tržnímu hospodářství nevznikla společenská potřeba návratu k pojištění na principu vzájemnosti, přestože byla v pojišťovnictví od roku 1991 umožněna i právní forma družstva. Tím se výrazně odlišuje tuzemský pojišťovací trh od trhů, kde tento přirozený vývoj nebyl přerušen. To je nakonec i jedním z důvodů pro nevyužití výjimky týkající se „velmi malých pojišťoven“.

Účelem dané unijní právní úpravy je vytvoření vnitřního trhu s pojištěním a zajištěním s využitím tzv. jednotného evropského pasu. Pojišťovnám a zajišťovnám povoleným v domovském členském státě je tak na základě jediného povolení dána možnost při splnění určitých minimálních podmínek provozovat některé nebo všechny své povolené činnosti prostřednictvím poboček nebo dočasného poskytování služeb v celé EU. To vyžaduje takovou harmonizaci podmínek v rámci EU, která je nutná a dostatečná k dosažení vzájemného uznávání povolení a národních systémů dohledu nad provozováním takové činnosti. Dohled nad veškerou činností pojišťovny nebo zajišťovny se sídlem v členském státě je tak prováděn orgánem dohledu v domovském členském státě.

Přístup k pojišťovací a zajišťovací činnosti podléhá předchozímu povolení dohledovým orgánem členského státu sídla pojišťovny nebo zajišťovny. Po