Dosavadní pravidla pro odměňování členů zastupitelstev ÚSC redukovala odměny pouze při souběhu funkce uvolněného člena zastupitelstva ÚSC s funkcí poslance, senátora a člena vlády. Poskytovat odměnu ve výši 0,4násobku odměny však budou nově ÚSC poskytovat i neuvolněným členům zastupitelstev stojící v čele ÚSC nebo je zastupující, kteří zároveň vykonávají politickou funkci na celostátní úrovni (poslanec, senátor, člen vlády). Novela municipálních zákonů však také zavádí redukci odměn při souběhu více funkcí na různých stupních územní samosprávy. Nově platí, že se krátí odměna na 0,4násobek odměny v případě souběhu funkce uvolněného člena zastupitelstva na různých úrovních (obec, kraj, hlavní město Praha) a taktéž neuvolněného člena zastupitelstva stojícího v čele ÚSC nebo jej zastupujícího. V takovém případě odměnu v plné výši poskytuje pouze ten ÚSC, který mu poskytuje odměnu vyšší. Druhý z ÚSC pak odměnu poskytuje ve výši 0,4násobku výše odměny, kterou by mu jinak jako členovi zastupitelstva poskytoval. Ke krácení odměny dojde za splnění uvedených podmínek automaticky ze zákona, není tedy podmíněno rozhodnutím zastupitelstva. Účinnosti mají obě změny zákonů regulující územní samosprávu nabýt dnem 1. 1. 2026.
Novinky v odměňování členů zastupitelstev ÚSC při souběhu funkcí
JUDr.
Václav
Dobrozemský
Úvodem
V pravidlech pro odměňování členů zastupitelstev územních samosprávných celků (dále jen „ÚSC“) dochází opět k zásadním a významným změnám. Od roku 2018, kdy nabyla účinnosti rozsáhlá novela zákonů regulujících územní samosprávu, se jedná již o třetí změnu v pravidlech pro odměňování. Na základě poslaneckých pozměňovacích návrhů dochází k úpravě spočívající ve snížení odměn členům zastupitelstev ÚSC při souběhu více funkcí, ať už na různých úrovních územní samosprávy, nebo v celostátních politických funkcích. Účinnosti mají nabýt novely municipálních zákonů dne 1. 1. 2026.
Oba dva pozměňovací návrhy byly podány v souvislosti s projednáváním novely zákona č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu, ve znění pozdějších předpisů. Pozměňovací návrhy podané poslanci Marianem Jurečkou a Markem Výborným nijak s projednávanou problematikou nesouvisely a týkaly se změny zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), a zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, všechny ve znění pozdějších předpisů. Do systému Poslanecké sněmovny byly nahrány dne 20. 12. 2024 a Poslaneckou sněmovnou schváleny dne 17. 1. 2025. (Poznámka autora: Ke dni zpracování tohoto příspěvku byla tato novela stále v legislativním procesu – po schválení Poslaneckou sněmovnou a před schvalováním v Senátu.)
Ústavní soud se v minulosti několikrát zabýval problematikou tzv. přílepků k návrhům zákonů. Přílepek definoval jako pozměňovací návrh, který nemá úzký vztah ani k účelu, ani k předmětu (obsahu) původního návrhu zákona a jehož přijetí není podepřeno ani širokým konsenzem v Poslanecké sněmovně. Lze mít za to, že první kritérium bylo splněno, neboť ani jeden z návrhů nemá věcnou spojitost s projednávaným návrhem zákona o platu představitelů státní moci. Druhé kritérium splněno není, neboť oba dva návrhy podané na základě poslanecké iniciativy byly schváleny většinou napříč politickým spektrem, tedy stranami a hnutími vládní
koalice
i opozice.1)Oba přijaté návrhy se týkají úpravy pravidel odměňování členů zastupitelstev ÚSC v případě výkonu více funkcí. Jeden z návrhů se týká neuvolněných členů zastupitelstev, kteří stojí v jejich čele, případně je zastupují, a zároveň zastávají vymezené celostátní politické funkce. Druhý návrh řeší problematiku odměňování při souběhu více funkcí na různých stupních územní samosprávy. Podstatou je snížení odměny poskytované zastupitelům ze strany ÚSC. Cílem obou návrhů je snížení motivace představitelů územní samosprávy ke kumulaci funkcí, dochází-li k ní primárně za účelem zvyšování získávaných odměn.
V této souvislosti je potřeba připomenout, že se nejedná o novinku v pravidlech odměňování členů zastupitelstev při souběhu více funkcí. Již v roce 2019 byl přijat zákon č. 263/2019 Sb., který změnil municipální zákony. S účinností od 1. 1. 2020 stanovil, že uvolněnému členovi zastupitelstva ÚSC, který je poslancem, senátorem nebo členem vlády, poskytuje obec odměnu ve výši 0,4násobku výše odměny, která by jinak náležela uvolněnému členovi zastupitelstva ÚSC.2)
|
Poznámka:
Jako municipální zákony souhrnně označujeme zákony regulující územní samosprávu, tedy zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), zákon č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), a zákon č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze. |
Souběh výkonu s celostátní politickou funkcí
Doposud platilo (na základě zákona č. 263/2019 Sb.), že odměna při souběhu funkce poslance, senátora nebo člena vlády a člena zastupitelstva ÚSC se týkala pouze uvolněných členů zastupitelstev. Nastala-li v praxi takováto situace, příslušný ÚSC automaticky začal dotyčnému zastupiteli, který vykonával funkci, jež zastupitelstvo určilo, že bude vykonávána jako uvolněná, poskytovat odměnu za výkon funkce ve výši 0,4násobku výše odměny, která by jinak náležela uvolněnému členovi zastupitelstva ÚSC. Na jeho statusu uvolněného člena zastupitelstva se tímto zákonným snížením odměny nezměnilo ničeho.
Novela municipálních zákonů však rozšiřuje okruh zastupitelů, kterým bude při souběhu funkcí poslance, senátora nebo člena vlády a člena zastupitelstva ÚSC odměna krácena. Nově se bude jednat o neuvolněné členy zastupitelstva ÚSC, kteří vykonávají funkci starosty (primátora), místostarosty (náměstka primátora), hejtmana a náměstka hejtmana.
S ohledem na skutečnost, že se jedná o poslanecký pozměňovací návrh, je důvodová zpráva stručná a neobsahuje podrobnější a hlubší analýzu stávajícího stavu, zdůvodnění navržené úpravy a dopady přijetí této úpravy v odměňování členů zastupitelstev ÚSC. Předkladatelé ve svém návrhu uvádějí:
„Nejvyšší ústavní funkce v pilířích zákonodárné a výkonné moci vyžadují pro svůj kvalitní výkon plné nasazení osoby, která takovou funkci vykonává. Nelze proto za obecně žádoucí označit situaci, kdy je taková ústavní funkce v souběhu s kvalifikovanou exekutivní funkcí zastupitele územního samosprávného celku. Zároveň soustředěním více funkcí na více úrovních veřejné správy v jedné osobě dochází ke snižování reprezentativnosti výkonu veřejných funkcí, které by tak mohly být rozprostřeny mezi větší počet občanů. V neposlední řadě je taková situace nežádoucí z hlediska střetu zájmů, kdy partikulární zájmy územního samosprávného celku mohou
3)kolidovat
s ústavními mezemi výkonu mandátu poslance nebo senátora, který je z hlediska principu tzv. volného mandátu přímo povinen vykonávat svou funkci v zájmu všeho lidu. Ke kumulativnímu výkonu nejvyšších funkcí v územních samosprávných celcích a výkonu funkce poslance, senátora nebo člena vlády by neměla motivovat dosavadní možnost poskytování odměn a platu za každou z funkcí v plném rozsahu.“Souběh výkonu funkcí na různých stupních územní samosprávy
Druhý přijatý pozměňovací návrh se dotýká pravidel pro odměňování členů zastupitelstev ÚSC v případě souběhu více funkcí na různých úrovních územní samosprávy. Úprava odměn v těchto případech dosud nebyla vůbec řešena, přestože se v praxi děje, a to zejména po posledních volbách do zastupitelstev krajů v září 2024, po kterých došlo k významnému nárůstu kumulací funkcí v obci (městě, městysu, městské části či městském obvodu) a v kraji. Stávající právní úprava souběh výkonu funkce na různých stupních územní samosprávy nevylučuje, stejně tak nevylučuje, aby dotyčný zastupitel na všech zastupitelstvech ÚSC, ve kterých působí, vykonával uvolněnou funkci.
Aktuálně přijatá novela municipálních zákonů tuto dosavadní praxi mění. Stanoví (v případě obce), že je-li uvolněný člen zastupitelstva obce zároveň členem zastupitelstva kraje nebo hlavního města Prahy podle jiného právního předpisu, poskytne mu odměnu v plné výši pouze ten samosprávný celek, který by mu jako členovi zastupitelstva vyplácel odměnu vyšší.
|
Poznámka:
Obdobně to platí v případě krajů u souběhu funkcí v zastupitelstvu obce nebo hlavního města Prahy a v případě hlavního města Prahy pak u souběhu funkcí v zastupitelstvu obce nebo kraje. |
Druhý z obou samosprávných celků, jehož zastupitelstva je členem, mu poskytne odměnu ve výši 0,4násobku výše odměny, kterou by mu jinak jako členovi zastupitelstva vyplácel. Další ustanovení míří na neuvolněné zastupitele, kteří působí ve vedení ÚSC. Je-li neuvolněný člen zastupitelstva obce, který vykonává funkci starosty (primátora) nebo místostarosty (náměstka primátora) zároveň členem zastupitelstva kraje nebo hlavního města Prahy podle jiného právního předpisu, poskytne mu odměnu v plné výši pouze ten samosprávný celek, který by mu jako členovi zastupitelstva vyplácel odměnu vyšší. Druhý z obou samosprávných celků, jehož zastupitelstva je členem, mu poskytne odměnu ve výši 0,4násobku výše odměny, kterou by mu jinak jako členovi zastupitelstva vyplácel.
Důvodová zpráva k pozměňovacímu návrhu je opět stručná, citujeme podstatné:
„V praxi ovšem dochází často k případům, kdy jednotliví zastupitelé vykonávají funkce i napříč stupni územní samosprávy, což z hlediska poskytování odměny není situace, jež by byla v současnosti uspokojivě řešena. Soustředěním více funkcí na více úrovních samosprávy v jedné osobě dochází ke snižování reprezentativnosti výkonu veřejných funkcí, které by tak mohly být rozprostřeny mezi větší počet občanů. V případě výkonu funkce v rámci zastupitelstva vyššího územního samosprávného celku také existuje riziko cíleného upřednostnění zájmů obce, která leží na jeho území, pokud je zastupitel kraje zároveň členem zastupitelstva této obce. Je proto žádoucí umenšit motivaci představitelů samosprávy ke kumulaci funkcí na různých úrovních. K tomu by mělo sloužit i navržené omezení výše odměny za jednu ze souběžně vykonávaných funkcí.“
4)Snížení odměn členům zastupitelstev ÚSC bude mít nepochybně i finanční dopad (úspory) na rozpočty ÚSC. Odměny budou zaokrouhleny v souladu s pravidly zaokrouhlování na celé koruny nahoru. Změna ve výši odměn a jejím vyplácení nastanou automaticky ze zákona, není možné, aby vyplácení snížené odměny bylo závislé na rozhodnutí příslušného zastupitelstva ÚSC.
Příklad
Výpočet odměny
Pro ilustraci uvádíme příklady výpočtu odměn při souběhu více funkcí podle nově schválených pravidel o redukování odměn.
Neuvolněný starosta obce, který je poslancem, senátorem nebo členem vlády
Velikostní kategorie č. 6 (počet obyvatel od 5 001 do 10 000) – maximální odměna ve výši 55 011 Kč
Redukovaná odměna dle § 72 odst. 2 zákona o obcích (0,4 násobek) ve výši 22 005 Kč
Neuolněný náměstek hejtmana kraje, který je poslancem, senátorem nebo členem vlády
Velikostní kategorie č. 3 (počet obyvatel na 1 000 000) – maximální odměna ve výši 94 021 Kč
Redukovaná odměna dle § 47 odst. 2 zákona o krajích (0,4 násobek) ve výši 37 609 Kč
Uvolněný starosta obce, který je zároveň uvolněným náměstkem hejtmana kraje
Velikostní kategorie obce č. 8 (počet obyvatel od 20 001 do 50 000) – výše odměny 108 448 Kč
Velikostní kategorie kraje č. 3 (počet obyvatel na 1 000 000) – výše odměny 153 211 Kč
Odměna poskytována obcí (redukce na 0,4násobek) ve výši 43 380 Kč
Odměna poskytovaná krajem (v plné výši) ve výši 153 211 Kč
Neuvolněný místostarosta obce, který je zároveň uvolněným členem rady kraje
Velikostní kategorie obce č. 2 (počet obyvatel od 301 do 600) – maximální výše odměny 36 674 Kč
Velikostní kategorie kraje č. 1 (počet obyvatel do 500 000) – výše odměny 130 605 Kč
Odměna poskytována obcí (redukce na 0,4násobek) ve výši 14 670 Kč
Odměna poskytovaná krajem (v plné výši) ve výši 130 605 Kč
Uvolněný primátor statutárního města, který je zároveň neuvolněným náměstkem hejtmana kraje
Velikostní kategorie obce č. 9 (počet obyvatel od 50 001 do 100 000) – výše odměny 117 796 Kč
Velikostní kategorie kraje č. 1 (počet obyvatel do 500 000) – maximální výše odměny 88 134 Kč
Odměna poskytována obcí (v plné výši) ve výši 117 796 Kč
Odměna poskytovaná krajem (redukce na 0,4násobek) ve výši 35 254 Kč
1) V případě řešení odměn při souběhu funkce v ÚSC s celostátní politickou funkcí hlasovalo pro přijetí návrhu 92 ze 127 přítomných poslanců z klubů ANO, KDU-ČSL, ODS, Pirátů, SPD a STAN. Podrobné výsledky hlasování jsou dostupné zde: https://www.psp.cz/sqw/hlasy.sqw?G=84594. V případě řešení odměn při souběhu funkcí na různých stupních územní samosprávy hlasovalo pro přijetí návrhu 88 ze 127 přítomných poslanců z klubů ANO, KDU-ČSL, ODS, Pirátů, SPD a STAN. Podrobné výsledky hlasování jsou dostupné zde: https://www.psp.cz/sqw/hlasy.sqw?G=84593. V obou případech hlasovali proti oběma návrhům, nebo se hlasování zdrželi, pouze poslanci TOP 09.
2) Podrobně tuto novelu analyzuje starší příspěvek autora publikovaný v tomto periodiku. DOBROZEMSKÝ, V. Snížení odměny uvolněných členů zastupitelstev územních samosprávných celků v některých případech.
UNES – účetnictví neziskového sektoru
, ročník XXI., číslo 10/2023, s. 8 – 11.3) Důvodová zpráva k pozměňovacímu návrhu poslanců Mariana Jurečky a Marka Výborného k vládnímu návrhu zákona, kterým se mění zákon č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu, ve znění pozdějších předpisů a zákon č. 201/1997 Sb., o platu a některých dalších náležitostech státních zástupců, ve znění pozdějších předpisů. Sněmovní tisk 825/0, Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky, IX. volební období, od 2021. Dostupné zde: https://www.psp.cz/sqw/historie.sqw?o=9&T=825.
4) Důvodová zpráva k pozměňovacímu návrhu poslanců Mariana Jurečky a Marka Výborného k vládnímu návrhu zákona, kterým se mění zákon č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu, ve znění pozdějších předpisů a zákon č. 201/1997 Sb., o platu a některých dalších náležitostech státních zástupců, ve znění pozdějších předpisů. Sněmovní tisk 825/0, Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky, IX. volební období, od 2021. Dostupné zde: https://www.psp.cz/sqw/historie.sqw?o=9&T=825.