Právní postavení tajemníka obecního úřadu

Funkci a právní postavení tajemníka obecního úřadu upravuje zejména zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o obcích“). Ten stanoví, že je-li tato funkce zřízena, tvoří, spolu se starostou, místostarostou a zaměstnanci obce zařazenými do obecního úřadu, součást obecního úřadu. Zákon o obcích stanoví, že se funkce tajemníka obligatorně zřizuje v případě obcí s pověřeným obecním úřadem (tzv. dvojkové obce) a u obcí s rozšířenou působností (tzv. trojkové obce). V případě ostatních obcí (tzv. jedničkové obce) je možné tuto funkci zřídit fakultativně.

Právní postavení tajemníka obecního úřadu vymezuje zejména zákon o obcích a zákon č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o úřednících“). V případě, že je funkce tajemníka zřízena a personálně obsazena, jedná se o zaměstnance obce zařazeného do obecního úřadu. Z pohledu zákona o úřednících je tajemník vedoucím úředníkem. Dle § 2 odst. 7 zákona o úřednicích se vedoucím úřadu pro účely tohoto zákona rozumí vedoucí úředník, který vykonává funkci tajemníka obecního úřadu, tajemníka magistrátu statutárního města, tajemníka úřadu městského obvodu nebo městské části územně členěného statutárního města, ředitele krajského úřadu, ředitele Magistrátu hlavního města Prahy nebo tajemníka úřadu městské části hlavního města Prahy.

Jak bylo řečeno výše, v případě obcí II. a III. typu je funkce tajemníka zřizována obligatorně, v případě obcí I. typu může být tato funkce zřízena fakultativně. Pravomoc rozhodnout o zřízení funkce tajemníka není zákonem výslovně vyhrazena žádnému orgánu obce. Na první pohled by tedy bylo možné učinit závěr, že tato záležitost bude spadat do nevyhrazené pravomoci rady obce dle § 102 odst. 3 zákona o obcích, a v případě, že v obci rada není, bude rozhodnutí o této záležitosti náležet do pravomoci zastupitelstva. Nicméně je potřeba přihlédnout ke znění a obsahu § 102 odst. 2 písm. j) a m) zákona o obcích. Rada obce je zde nadána rozhodovací pravomocí ve vztahu k organizaci a struktuře obecního úřadu, konkrétně se jedná o stanovení celkového počtu zaměstnanců obce v obecním úřadu a schvalování organizačního řádu obecního úřadu. Zmínit je potřeba také písm. f) téhož ustanovení, které mimo jiné radu obce opravňuje stanovit rozdělení pravomocí v obecním úřadu. Pravomoc rady obce stanovit celkový počet zaměstnanců obce v obecním úřadu a rozhodnout o organizačním řádu (organizační struktuře) obecního úřadu [§ 102 odst. 2 písm. j) a o) zákona o obcích],¹⁾ v sobě zahrnuje také zřizování a rušení jednotlivých pracovních míst v rámci organizační struktury obecního úřadu.²⁾ S ohledem na skutečnost, že obecní úřad tvoří i tajemník obecního úřadu (§ 109 odst. 1 zákona o obcích) a jedná se o zaměstnance (úředníka) zařazeného do obecního úřadu, není pochyb o tom, že pravomoc rozhodovat o zřízení či zrušení funkce tajemníka obecního úřadu bude náležet do vyhrazené pravomoci rady obce. V obcích, kde se rada obce nevolí a starosta vykonává pravomoc rady, bude tato pravomoc náležet zastupitelstvu obce.

To, zda bude v obci zřízena funkce tajemníka, závisí na více faktorech – na velikosti obce, velikosti a organizační struktuře obecního úřadu, na počtu zaměstnanců obce; zřízení funkce tajemníka není podmíněno tím, zda se obecní úřad člení na odbory a oddělení. Roli bude hrát i pracovní vytížení starosty a schopnost plnit úkoly, které zákon o obcích tajemníkovi svěřuje. Dle § 110 odst. 3 zákona o obcích totiž platí, že není-li v obci funkce tajemníka zřízena, plní jeho úkoly starosta.

V případě, že by obec, respektive její představitelé, dospěli k názoru, že funkce tajemníka není pro obec (obecní úřad) důležitá, její existence pozbyla účel apod., náleží rozhodnutí o takovéto záležitosti orgánu, který je oprávněn rozhodnout o zřízení této funkce, tedy radě obce. V takovém případě jde z pracovněprávního pohledu o organizační změnu – zrušení pracovního místa ve smyslu § 52 písm. c) zákona č. 262/2006 Sb., zákoník práce, ve znění pozdějších předpisů, a zakládá právo zaměstnavatele (obce) dát zaměstnanci (tajemníkovi) výpověď z pracovního poměru.

Starosta obce plní dle § 103 odst. 4 písm. i) zákona o obcích obdobné úkoly jako statutární orgán zaměstnavatele podle zvláštních právních předpisů vůči tajemníkovi obecního úřadu. Kromě toho, že starosta tajemníka jmenuje a odvolává (viz dále), stanoví i jeho plat. Tajemník je odpovědný za plnění stanovených úkolů starostovi. Tím je dán vztah nadřízenosti a podřízenosti mezi starostou a tajemníkem, což odpovídá tomu, že v čele obecního úřadu stojí dle § 109 odst. 1 věta druhá zákona o obcích starosta obce, nikoliv tajemník obecního úřadu.

Zákon o úřednících ve svém § 5 stanoví podmínky pro jmenování vedoucím úřadu (tajemníkem). Kromě obecných požadavků kladených na úředníka v § 4 jsou na vedoucího úřadu kladeny další, profesní, požadavky. Vedoucí úřadu musí mít nejméně tříletou praxi jako vedoucí zaměstnanec, nebo při výkonu správních činností v pracovním poměru k územnímu samosprávnému celku nebo při výkonu státní správy v pracovním nebo služebním poměru ke státu, nebo ve funkci člena zastupitelstva územního samosprávného celku dlouhodobě uvolněného pro výkon této funkce. Délka praxe musí být splněna v průběhu 8 let bezprostředně předcházejících jmenování do funkce. Požadovanou praxi je možné navzájem kombinovat a není tedy nutné, aby minimální délka předchozí praxe byla získána výkonem pouze jedné z funkcí. Zákonný požadavek tak bude splňovat například uchazeč, který působil jeden rok jako úředník pověřený výkonem správních činností a dva roky jako uvolněný člen zastupitelstva obce. Není nutné, aby byla požadovaná praxe získána nepřetržitým výkonem, délku požadované praxe získanou v předcházejících 8 letech je možné sčítat.

Ustanovení § 7 odst. 1 písm. a) zákona o úřednících stanoví, že podmínkou pro jmenování do funkce vedoucího úřadu je výběrové řízení. Zákon v dalších ustanoveních upravuje podmínky a náležitosti výběrového řízení. Výběrové řízení se tedy musí konat, ať jde o pracovní poměr na dobu neurčitou či na dobu určitou (například jako zástup za mateřskou či rodičovskou dovolenou, nemocenskou, uvolnění pro výkon veřejné funkce).

Již bylo uvedeno výše, že pravomoc jmenovat a odvolat tajemníka náleží starostovi obce. Stanoví tak § 103 odst. 3 zákona o obcích. Jedná se o pravomoc, která je vyhrazena pouze starostovi, což znamená, že nemůže být jiným orgánem odejmuta, a starosta ji nemůže jinému orgánu svěřit. Zákon podmiňuje jmenování tajemníka předchozím souhlasem ředitele krajského úřadu. Zákon zároveň stanoví, že bez tohoto souhlasu je jmenování (odvolání) neplatné.

Ředitel krajského úřadu při předložení návrhu starosty na jmenování tajemníka zkoumá, zda jsou splněny předpoklady pro jmenování vyplývající ze zákona o úřednících. Půjde tedy o obecné předpoklady pro vznik pracovního poměru úředníka, zvláštní předpoklady pro jmenování vedoucího úřadu, náležitosti výběrového řízení (například obsahové náležitosti oznámení, zveřejnění na úřední desce, řádně jmenovaná výběrová komise apod.). V případě návrhu na odvolání tajemníka z funkce bude ředitel krajského úřadu zkoumat, zda jsou splněny důvody vymezené v § 12 zákona o úřednících. V případě, že nejsou předpoklady (důvody) splněny, ředitel krajského úřadu souhlas neudělí.

Souhlas ředitele krajského úřadu se jmenováním nebo odvoláním tajemníka je rozhodnutím vydávaným ve správním řízení (podle části druhé správního řádu). Ředitel krajského úřadu uděluje tento souhlas v přenesené působnosti kraje. S ohledem na skutečnost, že jde o zásah do ústavně zaručeného práva na samosprávu, které se v tomto případě projevuje jako právo starosty jmenovat tajemníka obecního úřadu, mohou být ze strany obce proti rozhodnutí o neudělení souhlasu podány opravné prostředky (s výjimkou přezkumného řízení – § 94 odst. 2 správního řádu).

Civilní soudy řešily mnoho případů, kdy odvolaný tajemník podal žalobu na neplatné odvolání. Jednalo se i o případy, kdy souhlas s odvoláním udělil ředitel krajského úřadu, nicméně na základě žaloby odvolaného tajemníka soud vyslovil neplatnost odvolání z toho důvodu, že nebyly splněny podmínky (důvody) pro odvolání z funkce vedoucího úřadu vymezené v § 12 zákona o úřednících.

Starosta může tajemníka obecního úřadu odvolat z funkce podle § 12 odst. 1 písm. b) zákona o úřednících jen pro porušení těch zákonem stanovených povinností (z těch důvodů), s nimiž ředitel krajského úřadu vyslovil souhlas podle § 103 odst. 3 zákona o obcích.³⁾

Ministerstvo vnitra v minulosti řešilo případ, kdy tajemník neukončil povinné vzdělávání vedoucích úředníků v zákonem stanovené lhůtě, tedy do dvou let ode dne, kdy začal funkci vykonávat, přičemž tato skutečnost byla důvodem odvolání tajemníka z funkce.

Za porušení povinnosti týkající se neukončení vzdělávání vedoucích úředníků nese odpovědnost starosta i tajemník („sdílená odpovědnost“), ledaže by z organi­začního řádu vyplývalo, že tajemník nese odpovědnost za přípravu svého plánu vzdělávání či za své vlastní vzdělávání namísto starosty. Starosta je odpovědný z titulu, že jako statutární orgán zaměstnavatele podle § 103 odst. 4 písm. i) zákona o obcích pro tajemníka zajišťuje vzdělávání a provádí kontrolní činnost ve vztahu k plnění povinností tajemníka absolvovat příslušné vzdělání. Tajemník je odpovědný z titulu postavení úředníka a zároveň vedoucího úřadu, který musí znát povinnosti ­absolvovat příslušné vzdělání dle zákona o úřednících a aktivním způsobem usilovat o jejich splnění. Mi­ni­sterstvo vnitra dospívá k názoru, že v případě, kdy je odpovědnost za porušení uvedené povinnosti prokazatelně dána na obou stranách pracovněprávního vztahu, nelze v takovém případě bez dalšího přistoupit na to, aby negativní následek v podobě ukončení pracovněprávního vztahu nesla pouze jedna strana tohoto vztahu, a tím spíše strana slabší, která požívá zvláštní ochrany. Udělení souhlasu ředitele krajského úřadu s odvoláním z funkce tajemníka tak není na místě. Ministerstvo vnitra ve svém vyjádření ilustruje, kdy podmínky pro odvolání z funkce tajemníka dle § 12 odst. 1 písm. c) zákona o úřednících splněny budou. Starosta musí tajemníkovi uložit, aby v přiměřené době příslušné vzdělání doplnil s tím, že určí a vymezí, jakým způsobem si má chybějící vzdělání doplnit, a zároveň tajemník tohoto pokynu starosty neuposlechne a vzdělání si nedoplní. Obě podmínky musí být splněny kumulativně.⁴⁾

Funkce tajemníka je koncipována jako apolitická (úřednická), v níž by se neměly žádné politické vlivy uplatňovat či projevovat. Právní předpisy proto stanoví určitá omezení pro výkon funkce tajemníka obecního úřadu, respektive neslučitelnost s výkonem některých funkcí. Dle § 5 odst. 3 zákona č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o volbách do zastupitelstev obcí“), je funkce tajemníka neslučitelná s výkonem funkce člena zastupitelstva obce, jehož obecního úřadu je tajemníkem.

Další omezení stanoví přímo zákon o obcích. Dle § 119 odst. 1 zákona o obcích nemůže být tajemník obecního úřadu členem kontrolního a finančního výboru zastupitelstva obce.

Dle § 110 odst. 6 zákona o obcích nesmí tajemník obecního úřadu vykonávat funkce v politických stranách a hnutích. Tento zákaz není v rozporu s ústavním pořádkem ČR (právo sdružování v politických stranách), neboť nezakazuje, aby byla osoba zastávající funkci tajemníka obecního úřadu řadovým členem politické strany či hnutí. Jde o omezení práva vyplývajícího z čl. 20 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, dle kterého mají občané právo zakládat politické strany a politická hnutí a sdružovat se v nich. Výkon tohoto práva lze podle čl. 20 odst. 3 Listiny základních práv a svobod omezit jen v případech stanovených zákonem, a jestliže je to v demokratické společnosti nezbytné pro bezpečnost státu, ochranu veřejné bezpečnosti a veřejného pořádku, předcházení trestným činům nebo pro ochranu práv a svobod druhých.

Zákon pouze omezuje výkon funkcí v těchto subjektech, přičemž důvodem je prevence vzniku politických střetů mezi vedením (radou) obce a tajemníkem, pokud je členem opozičního politického subjektu. Druhým důvodem je možný střet zájmů (podjatost) tajemníka.

V případě, že by byla do funkce tajemníka navržena osoba, která zastává funkci v politické straně nebo hnutí, v okamžiku jmenování by se této funkce musela vzdát. V případě, že by se osoba vykonávající funkci tajemníka obecního úřadu stala členem orgánu politické strany nebo hnutí (byla zvolena do funkce), jednalo by se o porušení zákonem stanovené povinnosti.

Ohledně výkladu pojmu „funkce v politické straně/hnutí“ lze v případě neslučitelnosti s funkcí tajemníka obecního úřadu poukázat na zákon č. 234/2014 Sb., o státní službě, ve znění pozdějších předpisů. Ten ve svém § 80 odst. 1 obsahuje ustanovení tohoto znění: Náměstek ministra vnitra pro státní službu vydal Stanovisko k aplikaci § 80 zákona č. 234/2014 Sb., o státní službě.⁵⁾ V něm se zabývá problematikou, jak vykládat pojem „funkce v politické straně“ a zda se za takovou funkci považuje i delegáta sjezdu či obdobná „jednorázové funkce“. Ve svém stanovisku dospívá k tomuto závěru:

řadového delegáta

S ohledem na totožnost výkladu pojmu v zákoně o státní službě i v zákoně o obcích lze dospět k závěru, že uvedený výklad bude použitelný i v případě problematiky neslučitelnosti výkonu funkce tajemníka obecního úřadu.

Výkonem funkce tajemníka obecního úřadu v době jeho nepřítomnosti (neobsazení funkce, dovolená, dočasná pracovní neschopnost) starostou, respektive zastupováním jiným pověřeným zaměstnancem obce zařazeným do obecního úřadu se bude zabývat některý z následujících příspěvků v tomto periodiku.

Stávající právní úprava obsažená v zákoně o obcích vymezuje v § 110 odst. 4 rozsah působnosti tajemníka obecního úřadu. Tajemník obecního úřadu:

Ministerstvo vnitra a odborné komentáře dospívají k názoru, že uvedené pravomoci nelze vykládat jako „vyhrazenou“ pouze tajemníkovi. Podle zákona o obcích mají vyhrazenou pravomoc v oblasti samostatné působnosti obce pouze zastupitelstvo obce a rada obce. ⁶⁾ Vzhledem ke konstrukci § 110 odst. 4 písm. b) zákona o obcích je možné konstatovat, že tajemník není ve svém postavení nezávislý.

Pravomoci tajemníka vyplývají i z jiných ustanovení zákona o obcích a dalších právních předpisů. Dle § 110 odst. 5 zákona o obcích je tajemník nadán, jako jediná osoba mimo samotné členy, právem (ale zároveň i povinností) účastnit se zasedání zastupitelstva obce a schůzí rady obce. Jeho účast, respektive hlas má povahu poradního hlasu. Tajemník není členem daného orgánu, ani se jím nestává z titulu výše uvedeného práva.⁷⁾ Nemůže tedy disponovat hlasem rozhodujícím jako samotní členové daných orgánů. Důvodem zakotvení tohoto institutu je zajištění provázanosti výkonu přenesené a samostatné působnosti.

Tajemník je dle § 102 odst. 2 písm. g) zákona o obcích oprávněn podávat radě obce návrhy na jmenování a odvolání vedoucích odborů obecního úřadu. O vlastním jmenování nebo odvolání rozhoduje rada obce ve vyhrazené pravomoci. Nejvyšším soudem bylo dovozeno, že jde pouze o procedurální náležitost a jmenování či odvolání vedoucího odboru není bez tohoto návrhu tajemníka neplatné.⁸⁾ Jedná se tedy o vnitřní postup procedurálního charakteru v rámci jednoho zaměstnavatele (obce). Soud v odůvodnění rozsudku argumentoval takto:

Naopak, návrhové oprávnění tajemníka nemůže popřít pravomoc rady obce rozhodovat o jmenování vedoucích odborů.

Jiná situace je v případě jmenování vedoucích odborů krajského úřadu. Ustanovení § 59 odst. 1 písm. c) zákona č. 129/2000 Sb., o krajích, ve znění pozdějších předpisů, výslovně stanoví, že jmenování nebo odvolání vedoucích odborů radou kraje bez návrhu ředitele krajského úřadu je neplatné.

Dle § 2 odst. 6 věty druhé zákona o úřednících jmenování provede vedoucí úřadu. Na první pohled by zde mohl být rozpor, kdo vlastně vedoucí odboru jmenuje, zda rada obce nebo tajemník. Jde však o rozpor zdánlivý. V případě pravomoci tajemníka se nejedná o vlastní rozhodnutí o jmenování. V prostředí obcí se ve více situacích setkáváme s postupnou tvorbou obsahu vůle obce. Právní jednání je tak tvořeno vlastním (interním) rozhodnutím kolektivního orgánu obce (typicky usnesením), vůle je pak za obec projevena navenek v požadované formě a oprávněnou osobou (typicky podpis smlouvy starostou). O bezvadném právním jednání tak lze hovořit až v okamžiku projevu vůle oprávněnou osobou. Rozhodnutí orgánu obce je tak podmínkou pro platnost takového právního jednání.⁹⁾ Samotná rada obce není oprávněna zastupovat a realizovat právní jednání za obec. Dokud není právní jednání perfektní (usnesení není vykonáno – realizováno), může příslušný orgán obce své rozhodnutí změnit či zrušit.

Další z oprávnění, které může tajemníkovi náležet, je užívání závěsného odznaku při významných příležitostech a událostech. Rada obce je dle § 108 odst. 2 zákona o obcích nadána pravomocí stanovit, v kterých případech tomu tak bude.

Již bylo výše řečeno, že vztah starosty a tajemníka je vztahem „nadřízenosti a podřízenosti“. Platí, že tajemník obecního úřadu plní úkoly uložené mu starostou obce (a též zastupitelstvem obce a radou obce) – s určitým omezením, a to že ukládané úkoly nejsou v rozporu s právními předpisy a že ukládané úkoly nemají povahu bránění v samotném výkonu pravomocí tajemníka obecního úřadu svěřených mu zákonem, přičemž obě podmínky musí být splněny kumulativně.

Pokud jde o vztah tajemníka k radě a zastupitelstvu, tyto orgány mohou ukládat tajemníkovi úkoly, a o „zásahu“ těchto orgánů do pravomoci tajemníka platí v zásadě to, co bylo uvedeno výše v případě vztahu starosty a tajemníka.

Tajemník obecního úřadu je v souladu s § 110 odst. 2 zákona o obcích odpovědný za plnění úkolů obecního úřadu v samostatné působnosti i přenesené působnosti starostovi. Dle § 110 odst. 4 písm. c) zákona o obcích stanoví podle zvláštních právních předpisů platy všem zaměstnancům obce zařazeným do obecního úřadu, dle písm. d) plní úkoly statutárního orgánu zaměstnavatele podle zvláštních právních předpisů vůči zaměstnancům obce zařazeným do obecního úřadu. Tajemník obecního úřadu je ve smyslu § 2 odst. 7 zákona o úřednících vedoucím úřadu. Tím se pro účely tohoto zákona rozumí vedoucí úředník (vedoucí zaměstnanec), který vykonává funkci tajemníka obecního úřadu.

Personální pravomoc tajemníka obecního úřadu je zúžena pouze na zaměstnance obce zařazené do obecního úřadu. Tajemník obecního úřadu tedy nemá pravomoc jednat za obec v pracovněprávních vztazích vůči zaměstnancům obce nezařazeným do obecního úřadu, například zaměstnancům organizačních složek či obecní policie.

Stanovení celkového počtu zaměstnanců zařazených v obecním úřadu (tedy systemizace pracovních míst) je vyhrazeno radě obce, stejně jako stanovení jeho organizační struktury, tj. zřizování a zrušování odborů a oddělení obecního úřadu a stanovení rozdělení pravomocí v obecním úřadu. ¹⁰⁾Tajemník obecního úřadu rozhoduje o výběru konkrétních osob na tato pracovní místa, tedy o jejich zařazování do obecního úřadu. Již bylo uvedeno výše, že vedoucí odborů obecního úřadu jmenuje a odvolává na návrh tajemníka obecního úřadu rada obce. Stanovení platu těmto osobám je ovšem v pravomoci tajemníka.

Od zařazení zaměstnanců do dané kategorie, resp. přesného vymezení (rozsahu vykonávaných činností), zda zaměstnanec obce je anebo není úředníkem, se odvíjí klíčové otázky jejich pracovněprávního postavení – povinnost zveřejnění veřejné výzvy nebo realizace výběrového řízení na pracovní místo úředníka před vznikem pracovního poměru, splnění zákonných předpokladů pro vznik pracovního poměru úředníka, doba trvání pracovního poměru, otázky povinného vzdělávání úředníků, další zákonem vymezené povinnosti úředníka, podmínky, za nichž může být vedoucí úředník odvolán z funkce apod.

Pokud jde o vedoucí oddělení, úseků či jiných útvarů a organizačních jednotek zřízených v obecním úřadu, tedy vedoucí zaměstnance ve smyslu § 11 zákoníku práce, tyto jmenuje a odvolává tajemník obecního úřadu bez jakéhokoliv jiného orgánu. V tomto případě se použije § 2 odst. 6 zákona o úřednících, který stanoví, že u vedoucích úředníků se zakládá pracovní poměr jmenováním, přičemž jmenování provede vedoucí úřadu.¹¹⁾

Tajemník obecního úřadu plně řídí personální činnost obecního úřadu a zabezpečuje též odborný rozvoj zaměstnanců, je oprávněn ukládat úkoly jednotlivým odborům, ale i zaměstnancům obecního úřadu a kontrolovat jejich plnění, stanovit úkoly jednotlivým zaměstnancům zařazeným do obecního úřadu, ať už vedoucím nebo řadovým referentům, zařazovat zaměstnance k výkonu správních činností podle zákona o úřednících, a schvalovat plány vzdělávání úředníků.

V oblasti pracovněprávních záležitostí zákon svěřuje tajemníkovi pravomoc stanovit plat (včetně všech složek platu) všem zaměstnancům obce zařazeným do obecního úřadu v souladu se zákoníkem práce a nařízením vlády č. 341/2017 Sb., o platových poměrech zaměstnanců ve veřejných službách a správě, ve znění pozdějších předpisů. Tajemník je tedy odpovědný za zařazení zaměstnanců do pracovních pozic dle nařízení vlády č. 222/2010 Sb., o katalogu prací ve veřejných službách a správě, ve znění pozdějších předpisů, a za zařazení zaměstnanců do odpovídající třídy dle charakteru vykonávané činnosti a stupně dle započitatelné předchozí pracovní praxe.