Délka promlčecí doby u přestupků po nálezech Ústavního soudu

Dnem 1. 7. 2017 nabyl účinnosti zákon č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o odpovědnosti za přestupky“), kterým došlo k zásadním změnám v oblasti správního trestání. Do 30. 6. 2017 platila pro nepodnikající fyzické osoby právní úprava v zákoně č. 200/1990 Sb., o přestupcích ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o přestupcích“), zatímco pro podnikající fyzické osoby a právnické osoby byla právní úprava roztříštěná a obecná úprava chyběla.¹⁾ Za jednu ze základních změn lze označit skutečnost, že pojem přestupek se v nové právní úpravě vztahuje na společensky škodlivé protiprávní činy všech výše uvedených osob, nejen těch fyzických nepodnikajících, jak tomu bylo dle právní úpravy předešlé.

V další části článku se zaměříme na problematiku uplynutí promlčecí doby, jakožto jednoho z důvodů zániku odpovědnosti za přestupek. Na tomto místě je vhodné poznamenat, že se fakticky jedná o lhůtu prekluzivní, ke které se musí přihlédnout z úřední povinnosti, nikoliv pouze na základě eventuální námitky účastníka přestupkového řízení.²⁾ Zachování tohoto pojmosloví se upřednostnilo vzhledem k běžně používané terminologii v trestním právu hmotném.³⁾

Zákon o odpovědnosti za přestupky upravuje nejen délku promlčecí doby, která závisí na horní hranici sazby pokuty, ale i běh promlčecí doby a skutečnosti odůvodňující její stavení a přerušení. Do 30. 6. 2017 byla problematika promlčecí doby upravena v zákoně o přestupcích a mnoha dalších speciálních zákonech pro jednotlivé úseky veřejné správy. V období od 1. 7. 2017 se v přestupkovém řízení ještě v mnoha případech rozhoduje o případném porušení právních předpisů za období do 30. 6. 2017, a je tudíž nezbytné aplikovat přechodná ustanovení. Ta jsou obsažena v ustanovení § 112 zákona o odpovědnosti za přestupky.

Obecně dle ustanovení § 112 odst. 1 zákona o odpovědnosti za přestupky platí, že na přestupky a dosavadní jiné správní delikty, s výjimkou disciplinárních deliktů, se ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona hledí jako na přestupky podle tohoto zákona. Odpovědnost za přestupky a dosavadní jiné správní delikty, s výjimkou disciplinárních deliktů, se posoudí podle dosavadních zákonů, pokud k jednání zakládajícímu odpovědnost došlo přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona. Podle tohoto zákona se posoudí jen tehdy, jestliže to je pro pachatele příznivější.

Dále § 112 odst. 2 zákona o odpovědnosti za přestupky obsahoval speciální úpravu běhu promlčecích dobu přestupků a platilo, že ustanovení dosavadních zákonů o lhůtách pro projednání přestupku nebo jiného správního deliktu, lhůtách pro uložení pokuty za přestupek nebo jiný správní delikt a lhůtách pro zánik odpovědnosti za přestupek nebo jiný správní delikt⁴⁾ se ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona nepoužijí. Ve smyslu věty druhé však odpovědnost za přestupek a dosavadní jiný správní delikt nezanikne dříve, než by uplynula některá ze lhůt podle věty první, pokud k jednání zakládajícímu odpovědnost došlo přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona. Z věty první citovaného ustanovení tedy vyplývalo, že právní předpisy platné do 30. 6. 2017 již aplikovat nelze a je nutné vycházet z platné právní úpravy (tedy ze zákona o odpovědnosti za přestupky, případně ze speciálních zákonů). Věta druhá současně stanovila, že došlo-li k protiprávnímu jednání do 30. 6. 2017, přihlédne se k eventuální delší promlčecí době dle předpisů platných do tohoto data.

Skutečnost, že má být aplikována právní úprava pro účastníky řízení přísnější (méně příznivá), nezůstala bez povšimnutí. Městský soud v Praze přezkoumával v rámci správního soudnictví rozhodnutí o odvolání ve věci přestupku a uložení pokuty a dospěl k závěru, že ustanovení § 112 odst. 2 věty první zákona o odpovědnosti za přestupky je v rozporu s čl. 40 odst. 6 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“)⁵⁾, dle kterého se trestnost činu posuzuje podle zákona účinného v době, kdy byl čin spáchán, a pozdějšího zákona se užije, jestliže je to pro pachatele příznivější. V tomto konkrétním případě došlo ke spáchání přestupku dne 24. 2. 2016, avšak aplikace zákona o odpovědnosti za přestupky by byla pro účastníka přestupkového řízení méně příznivá než aplikace zákona o přestupcích, podle něhož by již nebylo možné pokutu uložit (zatímco dle zákona o odpovědnosti za přestupky ano). Jmenovaný soud se proto obrátil na Ústavní soud.

Uvedené ustanovení bylo následně zrušeno nálezem Ústavního soudu ze dne 4. 2. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 15/19 (ve Sbírce zákonů byl vyhlášen pod č. 54/2020 Sb.), neboť Ústavní soud dospěl k závěru, že pojem „trestnost“ se vztahuje i na právní úpravu zániku odpovědnosti za přestupek uplynutím promlčecí doby, a je tedy nutné aplikovat v této oblasti právní předpis účinný v době spáchání přestupku (a nikoliv předpis pozdější, pro účastníka přestupkového řízení méně příznivý). Ústavní soud se však musel vypořádat i se svým dřívějším nálezem se zcela opačným výkladem, který byl vydán pod sp. zn. Pl. ÚS 19/93.⁶⁾ V tomto nálezu totiž konstatoval, že otázka procesních předpokladů trestní stíhatelnosti vůbec, a tím spíše otázka promlčení, nepatří v České republice ani v jiných demokratických státech do oblasti těch základních práv a svobod principiální povahy, jež jsou součástí ústavního řádu, resp. ústavního pořádku České republiky, neboť Ústava⁷⁾ ani Listina neřeší detailní otázky trestního práva, nýbrž stanoví nesporné a základní principy státu a práva vůbec. Listina se v čl. 40 odst. 6 zabývá tím, které trestné činy lze principiálně stíhat (totiž ty, jež byly vymezeny zákonem v době, kdy byl čin spáchán) a neupravuje otázku, jak dlouho lze tyto činy stíhat.

Ohledně právě citovaných závěrů Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 15/19 prohlásil, že se tehdy jednalo o přezkum ústavnosti ustanovení § 5 specifického zákona č. 198/1993 Sb., o protiprávnosti komunistického režimu a odporu proti němu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o protiprávnosti komunistického režimu“). Podstata argumentace, kterou Ústavní soud v tomto nálezu odůvodnil zamítavý výrok, spočívala v tom, že v období vymezeném v zákoně o protiprávnosti komunistického režimu neexistovala vážná vůle státních orgánů trestně stíhat některé trestné činy, jichž se dopustily osoby spřízněné s tehdy vládnoucím režimem. Na § 5 zákona o protiprávnosti komunistického režimu je tak třeba nazírat optikou přechodu od předlistopadového režimu k demokratickému a právnímu státu, jehož základním rysem byla snaha o vypořádání se s negativními důsledky předlistopadového režimu ve všech sférách společenského života. Právě v tomto vysoce společensky citlivém a specifickém kontextu je třeba nález sp. zn. Pl. ÚS 19/93 vnímat, neboť § 5 zákona o protiprávnosti komunistického režimu byl jeho ryzím výrazem, nekladoucím si ambice upravovat obecně podmínky trestní odpovědnosti či konkrétně problematiku promlčení, ale dát průchod spravedlnosti i vůči těm, na něž v předlistopadovém režimu nedosáhla.

Ústavní soud se dále ve svém nálezu sp. zn. Pl. ÚS 15/19 opírá o trestněprávní doktrínu, která řadí promlčení trestní odpovědnosti mezi hmotněprávní instituty, a vychází tak z toho, že promlčením zaniká trestnost, a tudíž jde o součást úpravy, která vymezuje trestnost (jde o negativní podmínku trestnosti). Také Nejvyšší správní soud a Nejvyšší soud řadí ve své judikatuře promlčení odpovědnosti za přestupek či promlčení trestní odpovědnosti pod úpravu trestnosti.⁸⁾

O zrušení zákonů nebo jejich jednotlivých ustanovení rozhoduje Ústavní soud v plénu.⁹⁾ V této souvislosti nelze pominout skutečnost, že dva ze soudců Ústavního soudu vyjádřili odlišné stanovisko k výroku a odůvodnění nálezu sp. zn. Pl. ÚS 15/19, přičemž jejich argumenty stojí za zmínku. S odkazem na nález sp. zn. Pl. ÚS 19/93 zejména zdůrazňují, že v českém ústavním pořádku nenajdeme záruku základního práva na zakotvení nějaké promlčecí doby vůbec, natož konkrétní doby. Pokud je tato již stanovena a otevřena, o což právě v § 112 odst. 2 zákona o odpovědnosti za přestupky jde, není možné udržet závěr o její nezměnitelnosti, a to z hlediska postavení zákonodárce a jeho možnosti reagovat na měnící se společenské poměry, a stejně tak z hlediska obětí trestných činů nebo poškozených. Dále disentující soudci nesouhlasí s přístupem většiny k pojmu promlčení, který je učiněn součástí ústavního pojmu trestu za pomoci argumentu, že trestnost nelze vykládat jinak, než ji vykládá trestní právo. Trestnost, tedy to, s čím je spojena vlastnost odsudku společnosti a zákaz, je dána v čl. 39 Listiny, kde se hovoří o jednání, ne o době, která uplynula od jednání definovaného jako trestný čin (nebo přestupek). Ústavně zaručenou součástí „trestnosti činu“ není dle mínění těchto soudců promlčecí doba. Předpisy ústavního pořádku zaručují, že potrestat někoho může soud (u přestupku správní úřad) jen za zaviněný čin, jehož znaky byly vymezeny v zákoně v době, kdy byl spáchán, a rovněž trest je dán zákonem, takže není možné jeho zpřísňování. Neexistuje však žádné základní právo pachatele trestného činu, aby nebyl potrestán i v případě, že běžící promlčecí doba bude z různých důvodů (ovšem ne jako projevu libovůle) prodloužena jako projev tzv. nepravé retroaktivity (pokud odpovědnostní vztah vznikl za minulé právní úpravy a trvá).

S ohledem na většinový názor pléna Ústavního soudu došlo ke zrušení ustanovení § 112 odst. 2 věty první zákona o odpovědnosti za přestupky. V citovaném ustanovení zůstala věta druhá (jakožto věta jediná) následujícího znění: Protože věta první uvedeného ustanovení, na kterou druhá věta dosud logicky navazovala, byla Ústavním soudem zrušena, nastala poměrně nestandardní situace pro aplikaci zbylé věty druhé. Ústavní soud si byl této skutečnosti vědom. Konstatoval však, že nemůže jít o ¹⁰⁾ neboť příslušná „zbývající“ věta nebyla návrhem napadena. Každá z vět ustanovení § 112 odst. 2 zákona o odpovědnosti za přestupky obsahovala samostatné (nezávislé) pravidlo chování. Obratu „lhůta podle věty první“ je tak i po zásahu Ústavního soudu třeba rozumět v původním významu, který mu určil zákonodárce v příslušném ustanovení. Z uvedeného vyjádření Ústavního soudu vyplývá, že za popsané specifické situace je třeba přihlédnout k textu ustanovení zákona, který již nadále neplatí.

Praktický dopad nálezu Ústavního soudu můžeme demonstrovat na rozhodnutí o pokutě uložené podle zákona č. 254/2004 Sb., o omezení plateb v hotovosti, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o omezení plateb v hotovosti“). Ve smyslu § 6a odst. 3 zákona o omezení plateb v hotovosti, ve znění účinném do 30. 6. 2017, zanikla odpovědnost právnické osoby za správní delikt tehdy, jestliže správní orgán o něm nezahájil řízení do jednoho roku ode dne, kdy se o něm dozvěděl, nejpozději však do deseti let ode dne, kdy byl spáchán.¹¹⁾ Podle § 30 písm. b) zákona o odpovědnosti za přestupky činí promlčecí doba 3 roky, jde-li o přestupek, za který zákon stanoví sazbu pokuty, jejíž horní hranice je alespoň 100 000 Kč.¹²⁾ Takovou sankci umožňuje uložit zákon o omezení plateb v hotovosti, ve znění účinném do 30. 6. 2017, i od 1. 7. 2017. Finanční úřad uložil právnické osobě pokutu v souvislosti s jednáním, k němuž došlo před 1. 7. 2017. Přestupkové řízení bylo zahájeno po více než roce ode dne, kdy se o něm příslušný finanční úřad (v tomto případě jakožto správní orgán) dozvěděl, resp. dozvědět mohl. Do nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 15/19 se s přihlédnutím k ustanovení § 112 odst. 2 věty první zákona o odpovědnosti za přestupky aplikovala právní úprava účinná od 1. 7. 2017, a proto se nejevilo jako problematické vést přestupkové řízení a následně vydat rozhodnutí.

Krajský soud v Plzni rozsudkem ze dne 9. 1. 2020, čj. 57 Af 19/2019-36, zamítl žalobu podanou především na základě namítaného zániku trestnosti přestupku. V odůvodnění se soud opřel nejen o již zmiňovaný nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 19/93, ale taktéž o judikaturu Nejvyššího správního soudu,¹³⁾ a dospěl k závěru, že právní regulace zániku trestní odpovědnosti, o níž jedině v § 112 odst. 2 zákona o odpovědnosti za přestupky jde, není úpravou trestnosti ve smyslu čl. 40 odst. 6 Listiny. Soud zároveň neopomněl zmínit, že část odborné literatury zaujala jiné závěry.

Rozsudek citovaný v předchozím odstavci byl napaden kasační stížností, o níž rozhodoval Nejvyšší správní soud v době po vydání nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 15/19, a proto samozřejmě rozhodl zcela opačně než Krajský soud v Plzni. V rozsudku ze dne 13. 5. 2020, čj. 4 Afs 29/2020-52, Nejvyšší správní soud uvedl, že dotyčné přechodné ustanovení bylo až do publikace citovaného nálezu Ústavního soudu součástí právního řádu, nicméně již před jeho formální derogací trval stav jeho rozporu s ústavním pořádkem. Při posouzení věci je tedy třeba vyjít ze zákona o omezení plateb v hotovosti, ve znění účinném do 30. 6. 2017, a nelze tedy aplikovat § 112 odst. 2 věta první zákona o odpovědnosti za přestupky. Ke dni zahájení přestupkového řízení odpovědnost účastníka řízení za správní delikt zanikla, a pokutu již tedy nebylo možné uložit.

V úvodu tohoto článku zmíněná kurióznost přechodného ustanovení zákona o odpovědnosti za přestupky vyplývá z dalšího vývoje. Ustanovení § 112 odst. 2 tohoto zákona obsahovalo po nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 15/19 jedinou větu stanovující pravidlo, že ohledně protiprávního jednání, k němuž došlo do 30. 6. 2017, mají být aplikovány právní předpisy účinné do uvedeného data. Na Ústavní soud se obrátil Krajský soud v Praze, který na základě podané žaloby přezkoumával rozhodnutí o odvolání ve věci přestupku a uložení pokuty. V tomto případě byl přestupek spáchán také před 30. 6. 2017, avšak aplikace nové právní úpravy by v tomto případě byla pro pachatele příznivější. Proto je v rozporu s čl. 40 odst. 6 Listiny ustanovení § 112 odst. 2 zákona o odpovědnosti za přestupky i po nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 15/19, neboť ukládá použít promlčecí dobu, která může být pro pachatele méně příznivá. Ústavní soud se ztotožnil s návrhem Krajského soudu v Praze a ustanovení § 112 odst. 2 zákona o odpovědnosti za přestupky zrušil nálezem ze dne 16. 6. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 4/20 (ve Sbírce zákonů byl vyhlášen pod č. 325/2020 Sb.). V tomto nálezu samozřejmě Ústavní soud odkázal na svůj předchozí nález sp. zn. Pl. ÚS 15/19 a zdůraznil, že podle čl. 40 odst. 6 věty druhé Listiny je při posuzování trestnosti činu nutno aplikovat pozdější zákon, jestliže je pro pachatele příznivější. Odlišné stanovisko vyjádřili tentokrát tři soudci.

V souvislosti s tématem tohoto článku není od věci poukázat na sněmovní tisk č. 670/0 obsahující návrh novely zákona o odpovědnosti za přestupky.¹⁴⁾ Jedna z navrhovaných změn se týká i délky promlčecí doby. Základní promlčecí doby se na základě okolností předvídaných v § 32 odst. 1 a 2 zákona o odpovědnosti za přestupky ještě staví a přerušují.¹⁵⁾ Ustanovení § 32 odst. 3 tohoto zákona upravuje maximální (mezní) délku prodloužených promlčecích dob a jeho novelizovaná podoba přináší výslovné zakotvení pravidla, podle něhož se ani do prodloužené promlčecí doby nezapočítává doba, po kterou trvala některá ze skutečností odůvodňující stavení promlčecí doby. K uvedenému pravidlu se sice dospělo výkladem již za nyní platné právní úpravy, avšak není přijímáno jednoznačně.¹⁶⁾ Přechodné ustanovení k pravidlu novela neobsahujeZůstává proto otázkou, jak jej aplikovat v případě, že k protiprávnímu jednání, resp. spáchání přestupku, dojde před účinností novely. Pokud by nebyl akceptován výklad, že uvedené pravidlo platilo fakticky již před novelou, bylo by s ohledem na výše citované nálezy Ústavního soudu vhodnější přiklonit se k výkladu příznivějšímu pro pachatele přestupků a aplikovat pravidlo pouze na přestupky spáchané po účinnosti novely.

Vydáním nálezů Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 15/19 a Pl. ÚS 4/20 došlo k postupnému zrušení obou vět ustanovení § 112 odst. 2 zákona o odpovědnosti za přestupky, a proto i v otázce délky promlčecí doby u přestupků platí výše citované přechodné ustanovení obsažené v § 112 odst. 1 věta druhá zákona o odpovědnosti za přestupky, které není s uvedenými nálezy v rozporu.

Nestává se často, aby se Ústavní soud zabýval dvakrát poměrně krátce po sobě dvěma větami téhož ustanovení zákona. Argumenty pro i proti zrušení ustanovení § 112 odst. 2 zákona o odpovědnosti za přestupky mají zcela určitě racionální základ. Jako poměrně problematická se však jeví určitá míra předvídatelnosti v právu, neboť právní závěry nálezu Ústavního soudu z minulosti byly relativizovány konstatováním, že se týkaly pouze konkrétního a specifického případu, což však z obsahu nálezu nebylo jednoznačně zřejmé.

Zdroj: Odborný portál DAUC.cz, 2020.