Nad judikaturou z oblasti odkladného účinku žaloby ve správním soudnictví

Soudní řád správní nabízí dvě možnosti zamezení negativního postupu finančních orgánů ještě před projednáním žaloby samé:

Od roku 2012 tato podmínka vypadla, přesto se však v daňové oblasti setkáváme převážně s druhou možností, kterou je:

Přiznáním odkladného účinku se pozastavují do skončení řízení před soudem účinky napadeného rozhodnutí. O návrhu na přiznání odkladného účinku rozhodne soud do 30 dnů od jeho podání, pokud by hrozilo nebezpečí prodlení, pak bez zbytečného odkladu. Usnesení o návrhu na přiznání odkladného účinku musí být vždy odůvodněno. Usnesení o přiznání odkladného účinku může soud i bez návrhu zrušit, ukáže-li se v průběhu řízení, že pro přiznání odkladného účinku nebyly důvody, nebo že tyto důvody v mezidobí odpadly.

V dále uvedeném výběru z judikatury se často při projednávání odkladného účinku zmiňuje otázka „nenahraditelné újmy pro žalobce“. Je třeba podotknout, že tento pojem se vyskytoval v soudním řádu správním pouze do konce roku 2011. Dnešní znění už hovoří pouze o „nepoměrně větší újmě“ pro žalobce, než jaká by odkladným účinkem vznikla jiným osobám. Tato újma již nemusí být nenahraditelná. Došlo tedy ke zmírnění požadavků na odkladný účinek. V daňové oblasti tak bude nejčastěji řešen rozpor mezi dvěma „mantinely“ - na jedné straně bude daňový subjekt tvrdit, že mu daň byla vyměřena neoprávněně a její uhrazení (spolu s penále úroky z prodlení apod.) by pro něj bylo likvidační. Bude proto požadovat odkladný účinek (a doufat, že ho soud nejen přizná, ale následně bude úspěšný i ve sporu o podstatu doměření). Na druhé straně zástupci státu budou často argumentovat tím, že přiznání odkladného účinku může způsobit faktickou nemožnost vybrání daně, protože daňový subjekt se mezitím šikovně zbaví majetku. Soud pak musí vážit, který argument je „silnější“. Vodítkem nám mohou být následující rozsudky.

(podle usnesení Nejvyššího správního soudu čj. 6 Afs 25/2003-59 ze dne 5.10.2004)

Odkladný účinek žaloby se nepřiznává automaticky. Jak již bylo zmíněno v předchozím textu, soud musí zkoumat, zda přiznání odkladného účinku není v rozporu s důležitým veřejným zájmem na straně jedné a újmy, která by nepřiznáním odkladného účinku mohla daňovému subjektu vzniknout, na straně druhé. Ve sledovaném případě neuspěla se žádostí o odkladný účinek devadesátiletá stěžovatelka, která se odvolávala na svůj věk a skutečnost, že probíhající řízení je pro ni frustrující a depresivní. Tyto důvody však nebyly uznány jako možná nenahraditelná újma.

Kasační stížností podanou u Městského soudu v Praze v zákonné lhůtě se žalobkyně jako stěžovatelka domáhala zrušení rozsudku, kterým byla zamítnuta žaloba o přezkoumání rozhodnutí žalovaného finančního ředitelství.

Kasační stížnost podle § 107 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“), nemá odkladný účinek. Nejvyšší správní soud jej však může na návrh stěžovatele přiznat; přitom užije přiměřeně ustanovení § 73 odst. 2 až 4 s. ř. s. Podle § 73 odst. 2 s. ř. s. lze přiznat odkladný účinek, jestliže by výkon nebo jiné právní následky rozhodnutí znamenaly pro žalobce nenahraditelnou újmu a přiznání odkladného účinku se nedotkne nepřiměřeným způsobem nabytých práv třetích osob a není v rozporu s veřejným zájmem.

Stěžovatelka v návrhu netvrdí ani nedokládá žádný ze zákonem přepokládaných následků, pro které by soud mohl vážit naplnění zákonných podmínek a případné další důsledky vyhovění návrhu. K výzvě soudu pak v podání ze dne 1.9.2004 uvedla, že je jí 90 let a vzhledem k jejímu věku, majetkovým a sociálním poměrům, které však blíže nerozvádí, je již samotné vedení sporu pro ni silně frustrující a dostává ji do stavu psychické deprese. Provedení by jí proto mohlo způsobit závažnou újmu na zdraví.

Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že v daném případě není splněna především první základní podmínka pro přiznání odkladného účinku kasační stížnosti, tj. podmínka, že by výkon nebo jiné právní následky rozhodnutí znamenaly pro stěžovatelku nenahraditelnou újmu.

Z výkladu těchto slov je zřejmé, že se musí jednat o výjimečný, závažný stav, který již nelze v dalším běhu času nijak odčinit (upravovat). Takovýto následek stěžovatelka nedokládá, a nelze jej shledat v případném dopadu vedeného řízení na psychický stav stěžovatelky.

Nejvyšší správní soud proto návrhu na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti nevyhověl.

(podle usnesení Nejvyššího správního soudu čj. 6 A 160/2002-46 ze dne 29.8.2003, zveřejněno ve Sbírce rozhodnutí NSS 4/2004 pod č. 172/2004)

V dalším kauze nešlo sice o daňovou věc, nicméně závěry soudu jsou obecně použitelné. Stěžovatel měl zaplatit pokutu, se kterou nesouhlasil. Uložená pokuta 200 000 Kč byla vyšší než celoroční příjem celé rodiny. Případná tak mohla znamenat nenahraditelnou újmu, proto soud odkladný účinek přiznal. Na tomto místě je však nutné zdůraznit, že v rámci řešení otázky přiznání odkladného účinku soud pochopitelně nerozhoduje o oprávněnosti či výši pokuty, doměřené daně apod. Řeší výhradně otázku, zda má přiznat odkladný účinek - tedy např. zakázat exekuci do doby, než rozhodne o podstatě případu. Výsledkem dalšího řízení tedy pochopitelně může být i potvrzení žalovaného rozhodnutí správního orgánu a poté již případnou exekuci nelze vyloučit.

„Za ,nenahraditelnou újmu’ ve smyslu § 73 odst. 2 s. ř. s. lze považovat hrozící výkon rozhodnutí o uložení pokuty fyzické osobě ve výši, která výrazně přesahuje prokázaný celoroční příjem její rodiny se dvěma nezletilými dětmi.“

Rozhodnutím Magistrátu hlavního města Prahy (odboru dopravy) byla žalobci uložena za porušení ustanovení § 21 odst. 3 zákona o silniční dopravě v návaznosti na ustanovení § 15 odst. 2 písm. a), b), c), d), e), f), a g) vyhlášky č. 487/2000 Sb. podle § 35 odst. 3 písm. h) zákona o silniční dopravě pokuta ve výši 250 000 Kč. V odvolacím řízení žalovaný změnil rozhodnutí vydané v I. stupni a rozhodnutím ze září 2002 uložil žalobci za porušení shora uvedených právních předpisů pokutu ve výši 200 000 Kč.

Žalobce brojil proti posléze uvedenému rozhodnutí včasnou žalobou, podanou u Vrchního soudu v Praze. Současně navrhl, aby soud odložil vykonatelnost napadeného rozhodnutí.

Advokátka žalobce na výzvu sdělila, že věcné důvody návrhu na odklad vykonatelnosti trvají a navrhuje, aby žalobě byl přiznán odkladný účinek. Žalovaný s přiznáním odkladného účinku žalobě souhlasil. Nejvyšší správní soud usnesením žalobě přiznal odkladný účinek.

Žalobce v odůvodnění svého návrhu na přiznání odkladného účinku uvedl, že vzhledem k jeho majetkovým, rodinným a sociálním poměrům by výkon napadeného rozhodnutí pro něho znamenal nenahraditelnou újmu. Jeho rodina by se dostala do stavu hmotné nouze, v jejímž důsledku by mimo jiné bylo ohroženo další vzdělávání jeho dvou synů. K prokázání svých tvrzení žalobce již na počátku řízení předložil své a manželčino daňové přiznání za rok 2001 a potvrzení o studiu svého staršího syna.

Podle § 73 s. ř. s. nemá podání žaloby odkladný účinek, pokud tento nebo zvláštní zákon nestanoví jinak. Soud jej však může na návrh žalobce přiznat; přitom užije ustanovení § 73 odst. 2 až 4 s. ř. s. Podle § 73 odst. 2 s. ř. s. soud přizná odkladný účinek, jestliže by výkon nebo jiné právní následky rozhodnutí znamenaly pro žalobce nenahraditelnou újmu, přiznání odkladného účinku se nedotkne nepřiměřeným způsobem nabytých práv třetích osob a není v rozporu s veřejným zájmem.

O odkladném účinku soud uvážil, že uložená pokuta výrazně přesahuje čisté roční příjmy rodiny se dvěma dětmi. Její vymáhání by mohlo přivodit situaci sociálně nepříznivou v takové míře, že důsledky neprodleného vymáhání by mohly postihnout ekonomickou soběstačnost rodiny s dlouhodobými nebo i trvalými důsledky, a tedy způsobit újmu, kterou lze po právu vnímat jako nenahraditelnou. Protože se přiznání odkladného účinku nedotkne práv třetích osob a není jím ani dotčen veřejný zájem, neshledal soud důvod odepřít dobrodiní zákona a odkladný účinek žalobě přiznal.

(podle rozsudku Krajského soudu v Brně, čj. 62 Af 42/2011-100 ze dne 3.8.2011, zveřejněno ve Sbírce rozhodnutí NSS 4/2012 pod č. 2541)

Žalobci byla předepsána pokuta ve výši téměř 350 000 Kč, společně se žalobou byl požadován její odkladný účinek. Soud však neuznal argument o tíživé hospodářské situaci žalobce. Ten vykazoval po několik let ztrátu. Pokud poněkud zjednodušíme závěr soudu, pak ten došel k závěru, že jestliže přes dlouholetou ztrátu žalobce ještě nezkrachoval, pak unese i více jak třistatisícovou pokutu. Soud odkladný účinek nepřiznal.

„Jestliže žalobce podniká po několik let se ztrátou a pokud i za těchto podmínek nadále vyvíjí svoji činnost, pak samotný fakt, že žalobce takto konstantně hospodaří, nemůže být důvodem, pro který by zaplacení pokuty podle rozhodnutí správního orgánu napadeného žalobou mělo být přiznáním odkladného účinku žalobě podle § 73 s. ř. s. oddáleno.“

Žalobce současně s podáním žaloby navrhl, aby soud přiznal žalobě odkladný účinek. Tento svůj návrh odůvodnil tím, že výše pokuty je neodůvodněná, nedůvodná a zjevně nezákonná a že žalobce dosahuje dlouhodobě nepříznivých hospodářských výsledků, které soudu doložil; v letech 2009 a 2010 dosáhl jeho provozní hospodářský výsledek ztráty ve výši 188 000 Kč a 696 000 Kč, výsledek hospodaření žalobce v roce 2010 činil -1 531 000 Kč. Žalobce argumentuje v tom směru, že uhrazení pokuty by vzhledem k aktuálním i minulým výsledkům hospodaření mohlo mít pro žalobce likvidační charakter.

Žalovaný navrhl zamítnutí tohoto návrhu.

Podmínky pro přiznání odkladného účinku žalobě jsou upraveny v § 73 zákona s. ř. s.

Přiznání odkladného účinku je vázáno na kumulativní splnění tří podmínek:

Soud se tedy nejprve zabýval první ze shora uvedených podmínek, tj. otázkou nenahraditelnosti vzniklé újmy. Soud konstantně interpretuje nenahraditelnost újmy jako budoucí absolutní neobnovitelnost výchozího stavu a zároveň absolutní nemožnost opatření plně kompatibilního substitutu či alespoň odpovídající peněžité náhrady takového substitutu pro případ, že postup žalovaného by rozhodnutím ve věci samé byl shledán nezákonným, to vše s okamžitými kritickými negativními důsledky pro subjekt navrhující přiznání odkladného účinku. Taková absolutní nenahraditelnost právě uvedené intenzity by přitom musela být již v této fázi projednávání věci před soudem zřetelná.

Pokud by soud rozhodoval o návrzích na přiznání odkladného účinku žalobě paušálně tak, že by jej přiznával vždy, pokud by výsledky hospodaření toho, kdo žalobu a návrh na přiznání odkladného účinku podává, byly negativní (záporné), pak by tím popřel smysl přiznání odkladného účinku žalobě. Přiznání odkladného účinku pouze z důvodů uváděných žalobcem by v nyní posuzované věci bylo právě takovým paušálním rozhodnutím; přiznal-li by jej soud nyní, musel by jej přiznávat vždy, pokud by bylo argumentováno negativním hospodářským výsledkem, což základním smyslem tohoto institutu není; není jím obecně aplikovatelné oddálení účinku pravomocného rozhodnutí správního orgánu vůči těm, kdo z podnikání nedosahují účetního zisku, ale jde o mimořádný nástroj zabránění stavu, kdy by v důsledku výkonu pravomocného rozhodnutí správního orgánu byla konkrétním, zásadním a nevratným způsobem negativně ovlivněna možnost faktického výkonu hospodářské činnosti konkrétního subjektu nebo ohrožena samotná jeho existence, a to ve fázi před uskutečněním soudního přezkumu.

Poskytnutí odkladného účinku se tedy vyznačuje svým mimořádným charakterem. Soud jeho přiznáním ještě před rozhodnutím ve věci samé prolamuje právní účinky pravomocného rozhodnutí správního orgánu. Na takové rozhodnutí je však třeba zásadně hledět jako na zákonné a věcně i procesně správné, dokud není předepsaným způsobem zrušeno.

Pokud žalobce argumentuje v tom směru, že výsledky jeho hospodaření jsou v období let 2009 a 2010 záporné, pak zohlední-li soud ve vztahu k výši pokuty celkový negativní výsledek hospodaření žalobce za minulá účetní období, jak jím žalobce argumentuje, dospívá k závěru, že zaplacení pokuty tak dlouhodobě vykazovanou ztrátu, přes kterou žalobce na trhu vyvíjí svoji činnost, neprohloubí nikterak zásadním způsobem. Žalobce má k dispozici cizí zdroje, jak uvádí. Jestliže žalobce podniká po několik let se ztrátou a pokud i za těchto podmínek nadále vyvíjí svoji činnost, pak samotný údaj o takovém konstantním výsledku negativního způsobu hospodaření žalobce, ani při zohlednění celkově tíživé situace na trhu, kterou žalobce argumentuje, nemůže být důvodem, pro který by zaplacení pokuty mělo být oddáleno.

Jestliže nemá pro žalobce kritický důsledek dlouhodobé podnikání se ztrátou, nemůže podle soudu tento důsledek vyvolat bez dalších zvláštních okolností ani zaplacení pokuty ve výši 343 000 Kč. Žalobce neuvádí bližší údaje o aktuálních výsledcích svého hospodaření, o svých aktuálních finančních tocích či o aktuálních platebních povinnostech plynoucích z jeho aktuálních závazků, z nichž by bylo možno dovozovat, že právě zaplacení pokuty ve výši, jaká mu byla žalovaným uložena, by se na způsobu žalobcova hospodaření mělo aktuálně jakkoli kriticky projevit.

Jestliže žalobce dále tvrdí, že výše pokuty je neodůvodněná, nedůvodná a zjevně nezákonná, pak posouzení mimo jiné i této otázky se soudní přezkum napadeného rozhodnutí bude na základě uplatněných žalobních bodů týkat. Otázku důvodnosti a zákonnosti pokuty nelze posuzovat nyní, kdy soud rozhoduje o případném odkladu účinků napadeného rozhodnutí. Pak tedy ani z tohoto důvodu nemůže být návrh na přiznání odkladného účinku úspěšným.

Z právě uvedených důvodů soud splnění podmínky nenahraditelné újmy podle § 73 odst. 2 s. ř. s. nemůže mít ze žalobcova návrhu za prokázané.

Ze shora uvedeného tedy soud uzavírá, že první z podmínek pro přiznání odkladného účinku není splněna, soud se proto již nezabýval splněním dalších podmínek a návrh na přiznání odkladného účinku zamítl.

(podle rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu čj. 2 Ans 3/2006-49 ze dne 24.4.2007, zveřejněno ve Sbírce rozhodnutí Nejvyššího správního soudu 8/2007 pod č. 1255/2007)

V předcházejícím textu jsme řešili případy, kdy o odklad vykonatelnosti rozhodnutí žádá daňový subjekt, občan apod. O odkladný účinek však může žádat i žalovaná strana -dříve obvykle finanční ředitelství (dnes odvolací finanční ředitelství). Mezi veřejností není příliš rozšířena skutečnost, že v případě, kdy finanční ředitelství „prohraje“ u krajského soudu, tak přestože s rozsudkem nesouhlasí a „odvolá se“ - tedy právně správněji „podá kasační stížnost“, pak samo podání kasační stížnosti též nemá odkladný účinek. Finanční orgán tedy nemá vyčkávat do rozhodnutí o kasační stížnosti na Nejvyšším správním soudu, ale má konat podle rozsudku soudu krajského. To se mu však ne vždy chce, protože se např. obává, že např. když vrátí již zaplacenou doměřenou daň, by v případě „výhry“ u Nejvyššího správního soudu již nemusel tuto daň z daňového subjektu vymoci. Proto i finanční orgán může navrhovat odkladný účinek své kasační stížnosti vůči napadanému rozhodnutí krajského soudu. Výše popsané situaci odpovídá i níže uvedené usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu.

„I. Zruší-li krajský soud rozhodnutí správního orgánu, je povinností správního orgánu pokračovat v řízení a řídit se přitom závazným právním názorem vyjádřeným v pravomocném soudním rozhodnutí, bez ohledu na to, zda je ve věci podána kasační stížnost.

II. I správní orgán může navrhnout při podání kasační stížnosti, aby jí byl přiznán odkladný účinek, a to ze stejných důvodů jako žalobce (§ 73 odst. 2 a odst. 4, § 107 s. ř. s.). Samotné podání kasační stížnosti, není-li ze zákona spojeno s odkladným účinkem či nebyl-li vysloven soudním rozhodnutím, nemá však na plnění povinností správním orgánem žádný vliv.

III. Nerespektuje-li správní orgán pravomocné soudní rozhodnutí a nepokračuje řádně v řízení, může se dle okolností jednat o nečinnost, proti níž se lze bránit podáním žaloby dle § 79 a násl. s. ř. s.“

Rozšířený senát rozhodl, že zruší-li krajský soud rozhodnutí správního orgánu, je povinností správního orgánu pokračovat v řízení a řídit se přitom závazným právním názorem vyjádřeným v pravomocném soudním rozhodnutí, bez ohledu na to, zda je ve věci podána kasační stížnost. Správní orgán může navrhnout při podání kasační stížnosti, aby jí byl přiznán odkladný účinek, a to ze stejných důvodů jako žalobce. Samotné podání kasační stížnosti, není-li ze zákona spojeno s odkladným účinkem či nebyl-li vysloven soudním rozhodnutím, nemá však na plnění povinností správním orgánem žádný vliv. Nerespektuje-li správní orgán pravomocné soudní rozhodnutí a nepokračuje řádně v řízení, může se dle okolností jednat o nečinnost, proti níž se lze bránit podáním žaloby dle § 79 a násl. s. ř. s. Rozšířený senát věc vrátil k projednání a rozhodnutí druhému senátu, který o ní rozhodne v souladu s vysloveným právním názorem.

V daném případě není pochyb o tom, že žalovaný poté, kdy jeho původní rozhodnutí ve věci bylo pravomocně zrušeno krajským soudem, v řízení nepokračoval vůbec s tím, že nové posouzení věci a nové rozhodnutí je vyloučeno dříve, než bude rozhodnuto o kasační stížnosti, kterou podal proti zrušujícímu rozsudku krajského soudu. Krajský soud pak akceptoval tento názor, a tedy označil kasační stížnost za součást postupu správního orgánu a za překážku dalšího správního řízení, stejně tak jak to učinil Nejvyšší správní soud v označeném rozhodnutí sedmého senátu.

Je tak třeba posoudit, zda skutečně podání kasační stížnosti proti rozsudku krajského soudu je překážkou dalšího správního řízení, resp. zda podání kasační stížnosti je součástí řádného postupu správního orgánu vylučujícího nové rozhodnutí ve věci.

Pro soudní řízení ve správním soudnictví je charakteristické, že správní orgány mají postavení žalovaného, tedy účastníka řízení. Jejich vlastní úkon (zde podání kasační stížnosti) nelze chápat jako vlastní výkon pravomoci ve správním řízení, tedy aktivní činnost orgánu směřující k rozhodnutí o právech či povinnostech jeho účastníků, nýbrž jako uplatnění procesních práv účastníka v soudním řízení vůči soudu s předpokládanými účinky, stejně jako by takový úkon učinil kterýkoliv jiný účastník řízení. To vše v ústavním rámci daném čl. 37 odst. 3 Listiny základních práv a svobod, tedy v prostředí rovného postavení všech účastníků řízení bez rozdílu.

Ve správním soudnictví (§ 54 odst. 5 s. ř. s.) rozsudek krajského soudu nabývá právní moci doručením a podle odst. 6 téhož ustanovení je výrok pravomocného rozsudku závazný pro všechny účastníky, osoby na řízení zúčastněné a pro orgány veřejné moci. Podle odst. 7 téhož ustanovení se stane rozsudek vykonatelným, jakmile uplyne lhůta k plnění, kterou soud ve výroku stanovil, a není-li vyslovena povinnost k plnění, nebo není-li stanovena lhůta k plnění, jeho právní mocí. Institut právní moci není vlastní jen soudnímu řízení správnímu, ale všem dalším oblastem, kde dochází k vydávání aktů státní moci, kterými je autoritativně rozhodováno o právech a povinnostech fyzických nebo právnických osob. Jde o důležitou vlastnost rozhodnutí znamenající jeho nezměnitelnost (formální právní moc) a závaznost (materiální právní moc). Na jedné straně vyjadřuje vůli státu vyřešit konečně určitou věc, vedle toho pak i zákaz dále jednat o téže věci v rámci téhož procesu. Jde o významnou záruku právní jistoty nejen pro účastníky řízení a jejich práva a svobody, ale i pro celou společnost. Musí být respektováno všemi státními orgány i osobami, věc je rozřešena konečně a závazně.

Rozhodnutí je zásadně nezměnitelné, pokud proti němu není připuštěn řádný opravný prostředek, jehož podání v teorii i praxi tradičně bývá spojeno s odkladem vykonatelnosti napadeného rozhodnutí, zpravidla do doby, než je o opravném prostředku rozhodnuto. Nezměnitelnost neznamená nedotknutelnost jakéhokoliv rozhodnutí vůbec, nicméně průlom do pravomocného rozhodnutí je možný jen výjimečně cestou mimořádného opravného prostředku.

Je tomu tak stejně ve všech soudních procesních řádech, které upravují mimořádné opravné prostředky (srov. např. úpravu dovolání v civilním i trestním soudním řízení, v tom nadto ještě stížnost pro porušení zákona), kde lze vysledovat velmi omezené zákonné důvody, přísné procesní náležitosti, krátké lhůty pro podání, soustředění k nejvyšším soudním instancím apod. V praxi tak bývá změněn jen nepatrný zlomek pravomocných rozhodnutí.

Nejinak je tomu i u kasační stížnosti. Ta, ač její důvody nejsou vymezeny natolik úzce, nepřestává být opravným prostředkem mimořádným, majícím všechny atributy jako „příbuzné“ prostředky v ostatních procesních řádech. Mimořádnost tohoto prostředku je zde odůvodněna zvláštní povahou správního soudnictví, kde (na rozdíl od obecného soudnictví) věc před případným předložením soudu nejprve prochází zpravidla dvěma stupni správního řízení, v němž je dostatečný prostor pro vyřešení jak skutkových, tak i právních otázek případu. Posouzení, zda správní orgány učinily v tomto směru vše zákonným způsobem, je věcí soudního přezkumu, a to v jediné soudní instanci.

V řízení podle hlavy druhé dílu prvního soudního řádu správního rozhoduje-li soud o žalobě rozsudkem, přichází v úvahu rozhodnutí podle § 76 nebo 78, a to zrušení napadeného rozhodnutí a vrácení věci k dalšímu řízení žalovanému, vyslovení nicotnosti správního rozhodnutí (přičemž v těchto případech je v dalším řízení správní orgán vázán v rozsudku vysloveným právním názorem), nebo zamítnutí žaloby. Doručením rozsudku účastníkům tento nabývá právní moci a vzhledem k tomu, že ani v případě zrušení správního rozhodnutí nestanovuje soud výrokem rozsudku nějakou povinnost a lhůtu k plnění, stává se tím obvykle i vykonatelným.

Výrazem shora popsané procesní rovnosti žalobce (fyzické nebo právnické osoby) a žalovaného (správního orgánu) je právo obou obrátit se v případě nesouhlasu s výsledky soudního přezkumu provedeného krajským soudem na Nejvyšší správní soud s kasační stížností, to však v žádném případě samo o sobě nemůže znamenat, že procesy navazující zpravidla na pravomocné rozhodnutí krajského soudu, tedy podle okolností buď výkon rozhodnutí správního orgánu (v případě zamítnutí žaloby), nebo pokračování ve správním řízení dle pokynů vyslovených v soudním rozhodnutí (v případě kasačního rozhodnutí), ustanou až do rozhodnutí Nejvyššího správního soudu o kasační stížnosti.

Takový účinek podání kasační stížnosti nemá a mít ani nemůže a i zde se nabízí srovnání s účinky jiných mimořádných prostředků, které nebrání (v případě dobrovolného nepodrobení se výroku pravomocného rozhodnutí a povinnostem z něj vyplývajícím) zahájení a provedení výkonu rozhodnutí. Rozsudek krajského soudu totiž nelze ve správním soudnictví napadnout opravným prostředkem, který by byl spojen s odkladným účinkem. Výjimkou, zásadně potvrzující toto pravidlo, je, s ohledem na zvláštní povahu věci, úprava kasační stížnosti ve věcech mezinárodní ochrany (dříve azylu), kde zákon spojuje její podání přímo s odkladným účinkem (srov. § 32 odst. 5 zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, v platném znění).

Podání kasační stížnosti proto nemůže bránit správnímu orgánu v pokračování ve správním řízení; není úkonem tohoto řízení, které se rozhodnutím soudu znovu dostalo do stadia před vydáním konečného (případně dokonce prvostupňového) rozhodnutí, jež by odůvodnilo neprovádění řádných procesních úkonů či bránilo vydání nového rozhodnutí správním orgánem v mezích právního názoru vysloveného v kasačním rozhodnutí krajského soudu. Tak jako účastník správního řízení nemůže podáním kasační stížnosti vyloučit účinky právní moci a vykonatelnosti rozhodnutí, nemůže tak učinit ani správní orgán svou kasační stížností směřující proti rozsudku zrušujícímu.

Zruší-li tedy krajský soud rozhodnutí správního orgánu, je povinností správního orgánu pokračovat v řízení a řídit se přitom závazným právním názorem vyjádřeným v pravomocném soudním rozhodnutí, bez ohledu na to, zda je ve věci podána kasační stížnost, v níž správní orgán polemizuje s vysloveným právním názorem. Nerespektuje-li správní orgán pravomocné soudní rozhodnutí a nepokračuje řádně v řízení, může se dle okolností jednat o nečinnost, proti níž se lze bránit podáním žaloby dle ustanovení § 79 a násl. s. ř. s.

Rozšířený senát v dané věci vážil i argumentaci poukazující na stav, který může nastat vydáním nového správního rozhodnutí před rozhodnutím o kasační stížnosti.

V případě, že předmětem kasační stížnosti je zamítavé rozhodnutí krajského soudu, pak přichází v úvahu výkon správního rozhodnutí, za předpokladu, že správní rozhodnutí takovou vlastnost má. Tomu však lze čelit různými odkladnými instituty příslušných procesních předpisů (§ 73 odst. 9 zákona ČNR č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, § 75 správního řádu (č. 71/1967 Sb.), § 113 správního řádu (č. 500/2004 Sb.)]. Došlo-li by snad k výkonu správního rozhodnutí, jež by následně bylo zrušeno, zpravidla nebude vyloučena jeho .

Obvyklým postupem je i podání žádosti o přiznání odkladného účinku kasační stížnosti stěžovatelem (žalobcem) podle § 107 s. ř. s. Vlivem přiznání odkladného účinku kasační stížnosti na správní rozhodnutí se Nejvyšší správní soud zabýval např. v rozsudku ze dne 6.12.2005, čj. 2 Afs 77/2005-96, v němž vyslovil, že odkladný účinek kasační stížnosti může být v kasačním řízení přiznán a působit nejen ve vztahu k přezkoumávanému rozhodnutí krajského soudu (či jeho části), ale i přímo ve vztahu ke správnímu rozhodnutí (či jeho části), k jehož přezkumu se dotyčné řízení před krajským soudem vedlo (zveřejněno pod č. 786/2006 Sb. NSS). Z toho lze dovodit, že i tam, kde krajský soud žalobu zamítl, lze při splnění zákonných podmínek přiznáním odkladného účinku v kasačním řízení vyloučit výkon správního rozhodnutí.

Jiná je ovšem situace, kdy by Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek krajského soudu, jímž bylo správní rozhodnutí zrušeno. V tu chvíli se věc dostane do stadia nového posuzování žaloby krajským soudem, který vázán právním názorem kasačního soudu (§ 110 odst. 3 s. ř. s.) může rozhodnout o zákonnosti správního rozhodnutí opačně, načež původní (zrušené) správní rozhodnutí „obživne“, aniž by důsledkem nového rozhodnutí krajského soudu bylo současné zrušení v mezidobí případně vydaného dalšího správního rozhodnutí. Vedle sebe tu tak mohou být dvě odlišná či dokonce opačná správní rozhodnutí o téže věci. Při odhlédnutí od situace, že i nové rozhodnutí krajského soudu může být napadeno kasační stížností, stejně tak jako nové správní rozhodnutí další žalobou, následně rozsudek krajského soudu také kasační stížností, jde jistě o výsledek nežádoucí a procesními instituty příslušných správních procesních předpisů obtížně řešitelný. V daném konkrétním případě by dokonce nové rozhodnutí žalovaného znamenalo, že bude rozhodnuto o výplatě přeplatku, a že v případě následného zrušení rozhodnutí krajského soudu by rozhodování o původní žalobě zcela ztratilo smysl, neboť původní negativní rozhodnutí by pozbylo svůj obsah.

Řešením však není označení kasační stížnosti za součást řádného procesního postupu správního orgánu ve správním řízení, byť jejím podáním správní orgán zpochybňuje závazný právní názor soudu; ostatně je obtížně představitelné, že by stejný význam mohl být přiznán i kasační stížnosti podané žalobcem či osobou na řízení zúčastněnou. Vyloučeným řešením je nerespektování zákonných důsledků kasační stížnosti, s níž odkladný účinek spojen není.

I zde je však možno vážit přiznání odkladného účinku kasační stížnosti k žádosti podávané zřejmě žalovaným - § 107 s. ř. s. věta za středníkem. Nejvyšší správní soud, který je oprávněn tak učinit, přitom postupuje přiměřeně podle § 73 odst. 2 a odst. 4 s. ř. s. Nerozhodné je, že § 73 odst. 2 s. ř. s. přiznává oprávnění podat návrh pouze žalobci, neboť § 107 je vztahuje ke každému stěžovateli, tedy i k žalovanému. Jiný závěr by také odporoval logice, že podat návrh na přiznání odkladného účinku může ten, kdo vyvolal soudní řízení svým návrhem směřujícím proti nějakému rozhodnutí, jehož výkon by mohl mít zákonem předpokládané negativní účinky.

Také správní orgán tedy může navrhnout při podání kasační stížnosti, aby jí byl přiznán odkladný účinek, a to ze stejných důvodů jako žalobce (§ 73 odst. 2 a odst. 4, § 107 s. ř. s.). Přiměřeným užitím § 73 odst. 2 a odst. 4 s. ř. s. v kasačním řízení je v prvé řadě třeba rozumět, že stěžovatel se může domáhat odkladného účinku poukazem na stejné zákonné podmínky jako žalobce. Možnost přiznání odkladného účinku je ovšem podmíněna jejich naplněním. K nim patří mezi jiným i nenahraditelná újma, která by byla spojena s realizací napadeného rozhodnutí. Přesto, že soudní řád správní při rozhodování Nejvyššího správního soudu o odkladném účinku vyloučil z přiměřeného užití § 73 odst. 2 s. ř. s., bude výklad přiznání odkladného účinku kasační stížnosti mířit stejným směrem, ovšem ve vztahu k soudnímu rozhodnutí. Pokud bylo správní rozhodnutí krajským soudem zrušeno a věc mu vrácena k dalšímu řízení, pak přiznání odkladného účinku v sobě nese pouze to, že není realizován rozsudek krajského soudu, tedy že správní orgán není oprávněn ani povinen v řízení pokračovat a ve věci znovu rozhodnout.

Zamezit důsledkům zrušujícího rozhodnutí krajského soudu po dobu kasačního řízení lze podle soudního řádu správního pouze cestou přiznání odkladného účinku. Předpokladem však je podání návrhu na jeho přiznání stěžovatelem, a to návrhu odůvodněného negativními důsledky výkonu rozhodnutí krajského soudu, které Nejvyšší správní soud v každém konkrétním případě uváží ve vztahu k zákonným podmínkám.

Ty, ač stanoveny shodně pro všechny stěžovatele (žalobce, osobu zúčastněnou na řízení, žalovaného), budou zjevně opřeny o jiné skutkové okolnosti podle toho, která z procesních stran je uplatní. S ohledem na postavení správního orgánu v systému veřejné správy bude přiznání odkladného účinku kasační stížnosti k jeho žádosti vyhrazeno zpravidla ojedinělým případům, které zákon opisuje slovy o nenahraditelné újmě. I při relativnosti tohoto pojmu (vše lze nahradit?) budou jistě jiné účinky do právní sféry žalobce např. v případě zamítnutí žaloby a následně uskutečněného výkonu pravomocného rozhodnutí správního orgánu o odstranění stavby oproti povinnosti správního orgánu řídit se právním názorem vysloveným v kasačním rozhodnutí krajského soudu a vyplácet žalobci invalidní důchod, vrátit přeplatek na dani apod.

Lze si však i zde představit případy jiné, kde respektování soudního rozhodnutí by mohlo způsobit závažné důsledky (vrácení řidičského oprávnění duševně choré osobě, vystavení zbrojního průkazu nebezpečnému recidivistovi, udělení povolení k obchodu s vojenským materiálem zločinnému podniku, apod.). Právě pro individuálnost každého případu zákon nespojil (až na výše uvedenou výjimku ve věci neúspěšného žadatele o poskytnutí mezinárodní ochrany, u něhož by vyhoštění z území republiky do země původu po zamítnutí žaloby fakticky znemožnilo účinně se domoci poskytnutí ochrany) samo podání kasační stížnosti s odkladným účinkem, aby ve výjimečných případech mohlo být vydáno individuální soudní rozhodnutí respektující zvláštní okolnosti případu, které odůvodní jinak obvyklé vlastnosti právní moci soudního rozhodnutí, které je výsledkem provedeného přezkumu správního rozhodnutí, totiž závaznost a nezměnitelnost soudního rozhodnutí. Buďto nastanou účinky pravomocného a vykonatelného správního rozhodnutí, nebo správní orgán bude řádně pokračovat v řízení zavázán důvody vyjádřenými v rozsudku soudu.

(podle usnesení Nejvyššího správního soudu 1 Afs 106/2004-49 ze dne 5.1.2005, zveřejněno ve Sbírce rozhodnutí Nejvyššího správního soudu 12/2006 pod č. 982/2006)

V dalším rozsudku se setkáme opět se situací, kdy odkladný účinek u kasační stížnosti požadoval finanční orgán. Daňový subjekt daň, s jejímž vyměřením nesouhlasil, zaplatil a bránil se soudně. U krajského soudu byl úspěšný, což znamenalo, že finanční orgány byly ještě před rozhodnutím o kasační stížnosti u Nejvyššího správního soudu povinny daň vrátit a dále uhradit úrok z přeplatku na dani. Žalované finanční ředitelství požadovalo odkladný účinek pro vrácení peněz do doby vyřízení kasační stížnosti a argumentovalo veřejným zájmem. Nejvyšší správní soud se však zastal daňového subjektu s tím, že kdyby vyhověl finančním orgánům, pak by musel v podstatě u jakéhokoli správního rozhodnutí, jež bylo zrušeno krajským soudem přiznat „veřejný zájem“ jen proto, že správní orgán doufá, že bude s kasační stížností u Nejvyššího správního soudu úspěšný. Odkladný účinek tak nepřiznal.

„Tvrzená újma spočívající v ohrožení veřejného zájmu na řádném stanovení a vybírání daní a ve zkrácení státního rozpočtu v souvislosti s vracením přeplatku na dani jako důsledku pravomocného rozhodnutí krajského soudu, kterým bylo zrušeno rozhodnutí odvolacího orgánu v daňové věci, není důvodem pro přiznání odkladného účinku kasační stížnosti (§ 73 odst. 2 s. ř. s. přiměřeně použitý podle § 107 s. ř. s.).“

Krajský soud v Plzni zrušil rozsudkem ze dne 30.6.2004 rozhodnutí žalovaného ze dne 25.11.2003, jímž bylo zamítnuto odvolání žalobkyně proti platebnímu výměru na daň darovací vydanému dne 17.7.2003 Finančním úřadem v Domažlicích, jakož i tento platební výměr samotný. Současně věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.

Kasační stížností se žalované Finanční ředitelství v Plzni (jako stěžovatel) domáhalo zrušení shora uvedeného rozsudku. Současně stěžovatel navrhl, aby soud přiznal kasační stížnosti odkladný účinek. K tomu uvedl, že rozhodnutí krajského soudu založilo stěžovateli povinnost vrátit žalobkyni přeplatek na dani darovací a současně i zaplatit jí úrok z přeplatku podle § 64 odst. 6 zákona ZSDP. Pokud by stěžovatel v kasačním řízení uspěl, tyto úkony by se ocitly v rozporu s veřejným zájmem, jímž je podle ZSDP dosažení cíle daňového řízení spočívajícího ve stanovení a vybrání daně tak, aby nebyly zkráceny daňové příjmy (§ 2 odst. 2 ZSDP). Okamžitá realizace rozhodnutí krajského soudu by tedy tento veřejný zájem státu mohla ohrozit. Příjem státního rozpočtu by navíc byl zřejmě zkrácen i o částku zaplaceného úroku z přeplatku, neboť následná tohoto stavu je za současné právní úpravy nejasná. Stěžovatel má tak za to, že v daném případě jsou splněny předpoklady pro přiznání odkladného účinku kasační stížnosti.

Nejvyšší správní soud návrh na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti zamítl.

Podle § 107 s. ř. s. nemá kasační stížnost odkladný účinek; Nejvyšší správní soud jej však může na návrh stěžovatele přiznat. Nejvyšší správní soud nicméně po zvážení stěžovatelových argumentů nedospěl k závěru, že by výkon rozhodnutí napadeného kasační stížností znamenal pro stěžovatele nenahraditelnou újmu. Tvrzené ohrožení veřejného zájmu spočívajícího v řádném stanovení a vybrání daní (stěžovatel chápe pojem veřejného zájmu dosti úzce jako „fiskální zájem státu“) nemůže vést k přiznání odkladného účinku kasační stížnosti: podobným způsobem a s přihlédnutím ke své konkrétní věcné působnosti by totiž mohl argumentovat každý správní orgán, jehož rozhodnutí bylo zrušeno, neboť činnost všech správních orgánů směřuje k uspokojení toho či onoho veřejného zájmu. To je však v rozporu s mimořádnou povahou institutu odkladného účinku: kasační stížnost proti rozhodnutí soudu ve správním soudnictví není řádným opravným prostředkem, u nějž by bylo možno odkladný účinek očekávat. Přiznáním odkladného účinku kasační stížnosti prolamuje Nejvyšší správní soud před vlastním rozhodnutím ve věci samé právní účinky pravomocného rozhodnutí krajského soudu, na které je třeba hledět jako na zákonné a věcně správné, dokud není jako celek zákonným postupem zrušeno. Přiznání odkladného účinku proto musí být vyhrazeno pro ojedinělé případy, které zákonodárce opsal slovy o nenahraditelné újmě.

Stěžovatel nadto nesprávně ztotožňuje vznik nenahraditelné újmy s pouhým ohrožením veřejného zájmu. Pojmovým znakem nenahraditelné újmy je právě její nezhojitelnost; kromě toho je přiznání odkladného účinku vázáno nikoli na možnost vzniku újmy (tedy na újmu pouze hrozící), nýbrž na újmu, která by následkem výkonu či účinků napadeného rozhodnutí s velkou pravděpodobností nastala. Kdyby naproti tomu soud třeba i přisvědčil stěžovatelovu tvrzení o ohrožení veřejného zájmu, není jednak jisté, zda do veřejného zájmu bude v důsledku takového ohrožení vůbec zasaženo, a jednak ani zásah do veřejného zájmu s sebou nutně nenese vznik nenahraditelné újmy.

Ani argumentace ustanovením § 64 odst. 6 ZSDP není na místě. Stěžovatel zde naznačuje, že pokud by nyní vrátil žalobkyni daňový přeplatek vzniklý na základě soudem zpochybněného platebního výměru a poté by se svou kasační stížností uspěl, bylo by opětovné získání jednou již vydané částky ohroženo. V tom se však mýlí: zrušil-li by Nejvyšší správní soud napadený rozsudek, jímž krajský soud zrušil rozhodnutí žalovaného i platební výměr vydaný v I. stupni, obě správní rozhodnutí by se znovu stala vykonatelnými a opět by jim svědčila správnosti. Nic navíc nebrání tomu, aby správce daně daň opět vyměřil, případně doměřil. Jeho postavení je usnadněno i stavením běhu lhůt pro zánik práva (zde práva vyměřit daň ve lhůtách podle § 47 ZSDP) ve věcech daní a jiných plateb do veřejných rozpočtů (§ 41 s. ř. s.).

Stěžovatel konečně poukazuje na to, že pokud by žalobkyni vrátil úrok z přeplatku, byl by příjem státního rozpočtu v případě jeho procesního úspěchu zkrácen o tuto částku vyplacenou žalobkyni; přehlíží však, že i v daňovém řízení je třeba dbát na vyváženost práv a povinností daňového subjektu a správce daně. Stěžovatel se domáhá přiznání odkladného účinku také kvůli své povinnosti zaplatit žalobkyni úrok z přeplatku; tato povinnost by však nevznikla, kdyby žalobkyně již nezaplatila vyměřenou daň. Zanedbala-li by tedy žalobkyně svou povinnost k úhradě daně, stěžovatel by ani nemohl právě uvedeným argumentem odůvodňovat svou žádost. Kdyby soud stěžovateli v tomto bodě přisvědčil a přiznal odkladný účinek jeho kasační stížnosti, znevýhodnil by tak právě takového daňového poplatníka, který řádně splnil svou daňovou povinnost: tomuto poplatníkovi by totiž v důsledku přiznání odkladného účinku byly i po zrušení rozhodnutí žalovaného zadržovány peněžní prostředky vynaložené na úhradu daně, jejíž vyměření neshledal krajský soud v souladu s právem, a nemohl by se zhojit ani na úroku, který mu náleží pro zadržování zaplacené daně bez zákonného podkladu. Přiznání odkladného účinku by tak nepřímo mohlo vést k důsledkům opačným, než o jaké usiluje stěžovatel, tedy k demotivačnímu působení na daňové poplatníky a k následnému ohrožení daňových příjmů.

Jelikož stěžovatel neprokázal, že výkon či účinky rozhodnutí napadeného kasační stížností by vedly ke vzniku nenahraditelné újmy, soud se již nezabýval tím, zda by se přiznání odkladného účinku kasační stížnosti nedotklo nepřiměřeným způsobem nabytých práv třetích osob a zda není v rozporu s veřejným zájmem.

(podle rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 5 Afs 4/2008-108 ze dne 15.8.2008)

Ze závěrečného rozsudku dnešního výběru použijeme již jen právní větu. V řadě případů můžeme mít pocit, že správce daně vůči nám postupuje nezákonně (např. v rozporu se zákonem provádí postup k odstranění pochybností či daňovou kontrolu). Proti tomu se dá bránit s využitím tzv. „zásahové žaloby“, tedy žaloby na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu dle § 82 a násl. soudního řádu správního. Podání této žaloby však samo o sobě též odkladný účinek nemá.

„Žaloba na ochranu před nezákonným zásahem nemá sama o sobě odkladný účinek; její podání žalobcem, není-li soudem vydáno opatření ve smyslu § 38 s. ř. s., kterým by byl správce daně omezen v možnosti vést daňové řízení, resp. by mu bylo zabráněno činit jakékoli úkony směřující k vyměření daně, nebrání správci daně pokračovat v řízení ve věci vyměření daně. Ustanovení § 41 s. ř. s. se v souvislosti s uplynutím lhůty stanovené v § 47 zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, nelze dovolávat.“