Důvodová zpráva k zákonu č. 265/2024 Sb., změna zákona o cenách a dalších souvisejících zákonů.

Zákon č. 526/1990 Sb., o cenách, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o cenách"), vymezuje práva a povinnosti právnických a fyzických osob a pravomoc správních orgánů při uplatňování, regulaci a kontrole cen. Vedle tohoto obecného právního předpisu je problematika regulace cen upravena ještě v některých zvláštních právních předpisech. Jedná se zejména o:

Zákon o cenách se vztahuje na uplatňování, regulaci a kontrolu cen výrobků, výkonů, prací a služeb, pro které zavádí souhrnnou legislativní zkratku "zboží".

Cenová regulace podle zákona o cenách spočívá ve stanovení cen, mezí, ve kterých mohou být sjednávány, usměrňování výše cen nebo i stanovení postupu pro jejich sjednávání věcně příslušným cenovým regulátorem.

Podle platné právní úpravy přitom existují tři způsoby cenové regulace:

Jednotlivé způsoby cenové regulace lze přitom účelně spojovat.

Zákon o cenách v § 1 odst. 6 vymezuje podmínky, jejichž splnění (resp. alespoň jedné z nich) je nutné k tomu, aby věcně příslušný cenový regulátor mohl toto zboží cenově regulovat:

Cenová regulace je podle platného právního stavu stanovena nařízením v případě, že je cenovým regulátorem vláda, obec nebo kraj. V ostatních případech pak cenovým rozhodnutím. Nejedná se zde však o rozhodnutí jakožto individuální správní akt ve smyslu § 67 a násl. zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "správní řád"), ale o právní akt, který je svojí povahou podzákonným právním předpisem.

Vedle základních pravidel pro cenovou regulaci zákon o cenách též stanovuje povinnosti kupujících a prodávajících při sjednávání kupní ceny. Smluvní strany jsou zde primárně povinny při sjednávání ceny respektovat platná pravidla cenové regulace. I pokud prodávané zboží cenové regulaci ze strany věcně příslušného cenového regulátora nepodléhá, je prodávající (případně kupující) povinen při sjednávání ceny respektovat obecné pravidlo zákazu zneužití výhodnějšího hospodářského postavení, které je zakotveno v § 2 odst. 3 zákona o cenách.

Zákon o cenách dále upravuje problematiku cenové evidence, pravidla pro poskytování cenových informací a pravidla pro označování prodávaného zboží prodejní cenou. V návaznosti na směrnici Evropského parlamentu a Rady 98/6/ES ze dne 16. února 1998 o ochraně spotřebitelů při označování cen výrobků nabízených spotřebiteli (dále též "směrnice 98/6/ES") pak zákon o cenách upravuje rovněž pravidla pro označování zboží měrnou cenou.

V zákoně o cenách jsou dále nad rámec zákona č. 255/2012 Sb., kontrolní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "kontrolní řád"), jakožto obecného právního předpisu upravujícího výkon kontrol v oblasti veřejné správy, upravena některá specifika týkající se cenových kontrol. Zákon o cenách tak především blíže specifikuje, v čem cenová kontrola spočívá. Cenová kontrola spočívá především ve zjišťování, zda prodávající nebo kupující neporušují ustanovení tohoto zákona a další cenové předpisy a v ověřování správnosti předkládaných podkladů pro potřeby vyhodnocování vývoje cen, regulace cen a pro řízení o porušení cenových předpisů. Zákon o cenách dále stanovuje, že cenová kontrola spočívá rovněž v kontrole plnění opatření uložených k nápravě. Zákon o cenách však již neobsahuje zmocnění pro jednotlivé cenové kontrolní orgány tato opatření ukládat.

Věcná příslušnost jednotlivých cenových orgánů k regulaci cen a k výkonu cenových kontrol není upravena přímo v zákoně o cenách, ale s ohledem na historická specifika federativního uspořádání státu ve zvláštním zákoně, kterým je zákon č. 265/1991 Sb., o působnosti orgánů České republiky v oblasti cen, ve znění pozdějších předpisů (dále též "zákon o působnosti orgánů České republiky v oblasti cen").

Podle platné právní úpravy působnost na úseku státní správy v oblasti cen vykonávají následující orgány:

Platná právní úprava nemá žádný dopad na rovnost mužů a žen.

Navrhovaná právní úprava je založena na následujících hlavních principech:

V rámci navrhované úpravy dochází k dílčím změnám ve vymezení působnosti vybraných cenových orgánů spočívajících zejména v odstranění duplicitních pravomocí k výkonu cenových kontrol. Navrhovaná právní úprava zvýší předvídatelnost výkonu kontrolní pravomoci a ve výsledku bude zabraňovat zbytečné administrativní zátěži kontrolovaných subjektů, které se budou moci snáze seznámit s kontrolní praxí příslušného kontrolního orgánu. Cílem navrhovaného zákona je minimalizace případů, kdy se překrývá působnost jednotlivých cenových orgánů k cenové kontrole určitého zboží.

Nejvýznamnější navrhovanou změnou je v tomto směru výrazné zúžení stávajícího rozsahu přenesené působnosti na úseku cen u obcí a krajů. Ačkoliv obecní a krajské úřady v současné době stejně jako Specializovaný finanční úřad disponují všeobecnou působností v oblasti výkonu cenových kontrol, reálně v rámci těchto kontrol s ohledem na složitost agendy a s tím spojenými zvýšenými personálními nároky na kontrolní pracovníky kontrolují pouze dodržování povinností týkajících se označování zboží cenou (§ 13 zákona o cenách) a v některých případech též dodržování povinností stanovených v § 11 v souvislosti s vedením cenové evidence u zboží prodávaného spotřebiteli.

Co se týče obecních úřadů, ty v současné době podle zjištění Ministerstva financí vykonávají tyto cenové kontroly v různé intenzitě, převážná většina obecních úřadů však tyto kontroly nevykonává vůbec. Značné rozdíly co do kontrolní činnosti vykazují i jednotlivé krajské úřady. Zúžení obsahu přenesené působnosti u krajů je co do svého rozsahu plně v souladu s požadavkem Asociace krajů České republiky na zúžení rozsahu nadbytečných agend, který byl adresován Ministerstvu financí v roce 2019. Podle navrhované právní úpravy bude u obecních a krajských úřadů zúžen rozsah působnosti k výkonu cenových kontrol pouze na kontrolu dodržování cenové regulace přijaté příslušnou obcí nebo krajem v přenesené působnosti na základě příslušného cenového výměru Ministerstva financí.

I nadále budou obce i kraje na svém území oprávněny cenově regulovat druhy zboží vymezené Ministerstvem financí v příslušném cenovém výměru a kontrolovat dodržování této cenové regulace na svém území, včetně obcí prvního a druhého typu.

V rámci novelizace se navrhuje mimo jiné i zrušení stávajícího zákona o působnosti orgánů České republiky v oblasti cen, neboť tento zákon se stal v důsledku četných novelizací natolik neodpovídajícím dnešnímu standardu pro právní předpisy, že již není možné jej uvést do stavu odpovídajícímu dnešním požadavkům na právní předpis pouhou jeho novelizací.

Zejména působnost jednotlivých cenových orgánů zde není z důvodu postupných novelizací tohoto zákona vymezena jednotným způsobem, což v praxi činí výkladové obtíže. Proto se navrhuje zrušit stávající zákon o působnosti orgánů České republiky v oblasti cen a terminologicky sjednocené, zpřehledněné a zpřesněné stávající ustanovení týkající se působnosti jednotlivých cenových orgánů doplnit touto novelou přímo do zákona o cenách.

Podle dosavadní právní úpravy mají regulační akty částečně formu právních předpisů na základě výslovné úpravy (v případě vlády, krajů a obcí), a částečně formu tzv. cenových rozhodnutí, u kterých zákon o cenách jejich právní formu výslovně neřeší a vychází se tak z judikatury Ústavního soudu, který už před více než 20 lety stanovil, že cenová rozhodnutí jsou právní předpisy svého druhu. Pokud se ale v § 5 odst. 5 platného zákona o cenách současně stanovuje, že cenová regulace platí pro všechny prodávající a kupující určeného druhu zboží, tzn. výrobků, výkonů, prací a služeb (obdobně pak § 6 odst. 2), pak jde svým charakterem nikoliv o právní předpis, ale o opatření obecné povahy jako akt s konkrétním předmětem (druh "zboží") zavazující neurčitý okruh adresátů (a platí to i pro cenové podle § 9 jako časově omezený zákaz zvyšování cen nad dosud platnou úroveň na trhu daného zboží, tzn. opět závazný akt s konkrétním předmětem zavazující neurčitý okruh adresátů). Takovým aktům tedy chybí jeden z typických znaků právních předpisů, kterým je stanovení obecných pravidel chování.

S ohledem k výše uvedenému se navrhuje, aby byly nově regulační akty všech cenových orgánů vydávány jako cenový výměr, který bude vydáván formou opatření obecné povahy. To bude mít za následek pro cenové orgány povinnosti tento regulační akt odůvodnit. S ohledem na uvedenou změnu bude dále cenový výměr nově podléhat přímému soudnímu přezkumu podle § 101a a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů.

Dále dochází ke sjednocení pravidel pro vydávání cenových výměrů jednotlivými cenovými orgány. Zveřejňování jednotlivých věstníků, ve kterých jsou podle platné právní úpravy cenová rozhodnutí příslušných cenových regulátorů obsažena, není v současnosti jednotně upraveno. Nově se navrhuje, aby byla platnost cenového výměru odvozena od zveřejnění příslušného věstníku na portálu veřejné správy.

Uvedené zpřehlednění pro regulované subjekty zlepší přístup k pravidlům regulace a usnadní jim sledování změn v cenové regulaci. Dále dojde ke sjednocení terminologie v rámci všech platných cenových předpisů na cenové výměry, čímž dojde k odstranění zbytečných výkladových obtíží.

Zákon o cenách ve stávajícím znění označuje rozhodnutí cenových orgánů (nejedná-li se o vládu, obec nebo kraj), kterým je regulována cena určitého zboží, jako cenové rozhodnutí (§ 3 ve spojení s § 10 odst. 1 zákona o cenách). V současnosti však tyto akty jako cenová rozhodnutí pojmenovává pouze Energetický regulační úřad. Ministerstvo financí totiž jím vydávaná cenová rozhodnutí z historických důvodů označuje jako cenové výměry. V zákoně o veřejném zdravotním pojištění se pak cenová rozhodnutí Ministerstva zdravotnictví označují jako cenové předpisy.

Samotný pojem cenové rozhodnutí lze pak do značné míry považovat za zavádějící, protože se nejedná o rozhodnutí jakožto individuální správní akt ve smyslu správního řádu. Z těchto důvodů se v rámci novelizace navrhuje terminologii v případě všech cenových regulátorů sjednotit s tím, že pojem "cenové rozhodnutí" bude nahrazen pojmem "cenový výměr".

V rámci novelizace se navrhuje rovněž dílčí úprava pravidel pro ukládání pokut za přestupky podle zákona o cenách, které jsou spojené se vznikem nepřiměřeného majetkového prospěchu na straně obviněného. Za diskriminační lze označit stávající stav, kdy je přestupce se získaným nepřiměřeným majetkovým prospěchem ve výši 1 000 000 Kč vystaven možnému postihu od 1 000 000 Kč do 5 000 000 Kč. Zatímco identický přestupce se získaným nepřiměřeným majetkovým prospěchem ve výši do 999 999 Kč (tj. o pouhou korunu nižším) je vystaven možnému postihu pouze do 1 000 000 Kč. Výše uvedená disproporce v ukládání pokut platí pro rozmezí nepřiměřeného majetkového prospěchu od 200 001 Kč do 999 999 Kč.

Při vysokých výších získaného nepřiměřeného majetkového prospěchu (tj. nad 1 000 000 Kč) správní praxe ukládá podle