Důvodová zpráva k zákonu č. 471/2011 Sb., o mezinárodní pomoci při vymáhání některých finančních pohledávek.

Návrh zákona o mezinárodní pomoci při vymáhání některých finančních pohledávek.

Bod A

Základní legislativní úprava vymáhání finančních pohledávek v České republice je provedena zákonem č. 191/2004 Sb., o mezinárodní pomoci při vymáhání některých finančních pohledávek s účinností od 1. května 2004.

Uvedený zákon byl zpracován promítnutím směrnice Rady 76/308/EHS ze dne 15. března 1976 o vzájemné pomoci při vymáhání pohledávek vyplývajících z operací, které jsou součástí systému financování Evropským zemědělským orientačním a záručním fondem, zemědělských dávek a cel, ve znění směrnice Rady 79/1071/EHS, směrnice Rady 92/12/EHS, směrnice Rady 2001/44/ES, směrnice Komise 2002/94/ES do českého právního řádu. V důsledku několika doplňujících směrnic byla vydána dne 26. května 2008 tzv. kodifikovaná směrnice Rady 2008/55/ES. K provedení některých ustanovení kodifikované směrnice bylo vydáno nařízení Komise (ES) č. 1179/2008 ze dne 28. listopadu 2008, kterým se stanoví prováděcí pravidla k některým ustanovením směrnice Rady 2008/55/ES o vzájemné pomoci při vymáhání pohledávek vyplývajících z některých dávek, cel, daní a jiných opatření.

Kodifikovaná směrnice Rady byla nahrazena směrnicí Rady 2010/24/EU o vzájemné pomoci při vymáhání pohledávek vyplývajících z daní, poplatků, cel a jiných opatření ze dne 16. března 2010 (dále jen "směrnice o vymáhání").

Návrh zákona je předkládán z důvodu implementace právního předpisu EU do národní legislativy v souladu se stanovenou transpoziční lhůtou, tj. do 31. prosince 2011 stanovenou ve směrnici o vymáhání. Směrnicí o vymáhání se sleduje nutnost rozšířit rozsah a zvýšit efektivitu vzájemné pomoci při vymáhání pohledávek týkajících se daní a poplatků plynoucí z rostoucí provázanosti jednotného trhu EU. Jedním z hlavních prostředků k dosažení tohoto cíle je stanovení úplnějších a jasnějších pravidel vzájemné spolupráce mezi správci daně jednotlivých členských státu, resp. mezi jejich kontaktními orgány.

Nová směrnice současně implementuje platné standardy OECD pro výměnu informací a administrativní spolupráci v daňové oblasti, ke kterým se členské státy zavázaly.

Návrh nového zákona umožňuje zapracovat zkušenosti z praktického provádění mezinárodní pomoci českými orgány s cílem odstranit nejasnosti obsažené v současném zákoně.

Vzhledem k rozsahu změn, kterými by musel být zákon č. 191/2004 Sb. dán do souladu se směrnicí o vymáhání, Ministerstvo financí (dále jen "ministerstvo"), jakožto gestor směrnice o vymáhání, rozhodlo podle čl. 5 Metodických pokynů pro zajišťování prací při plnění legislativních závazků vyplývajících z členství České republiky v Evropské unii připravit nový zákon, který stávající zákon nahradí. Připravovaný návrh zákona o mezinárodní pomoci při vymáhání je zařazen do Plánu legislativních prací vlády - výhled pro rok 2011. V návaznosti na ustanovení čl. 3 odst. 3 Legislativních pravidel vlády bylo upuštěno od zpracování věcného záměru zákona, a to z důvodu, že převážná část obsahu návrhu zákona bude zajišťovat implementaci práva Evropské unie.

Podle navrhovaného zákona budou postupovat příslušné orgány České republiky při vymáhání návrhem zákona stanovených peněžitých plnění, a to nejen ve vztahu k členským státům Evropské unie, ale také ve vztahu ke státům, se kterými Česká republika uzavřela mezinárodní smlouvu upravující poskytování pomoci při vymáhání.

Bod B

Návrh zákona obsahuje změny vyplývající ze směrnice o vymáhání a věcné a terminologické zpřesnění v návaznosti na praktické zkušenosti z provádění mezinárodní pomoci v České republice. Návrh zákona upravuje především postup správců daně, resp. dalších orgánů státní správy, při provádění mezinárodní pomoci v hlavních níže uvedených oblastech:

- B1 - stanovení finančních pohledávek, u kterých lze požádat o mezinárodní pomoc

Předmětem mezinárodní pomoci při vymáhání se podle směrnice o vymáhání a ji transponujícího návrhu zákona stávají všechny pohledávky z peněžitých plnění ukládaných orgány veřejné moci. Typicky půjde o daně, clo či poplatky, včetně jejich případného příslušenství. Lze sem však zahrnout i některá další peněžitá plnění (odvody, náhrady apod.), která jsou pohledávkami veřejného rozpočtu. Předmětem mezinárodní pomoci podle návrhu zákona nejsou pohledávky veřejných rozpočtů ze sociálního pojištění, z plateb smluvní povahy předpokládající ze strany veřejného orgánu protiplnění (např. veřejnou službu) a pohledávky ze sankcí trestní povahy, které nepředstavují příslušenství daně. Předmět úpravy je v tomto ohledu subsumován pod pojem finanční pohledávka, jejíž obecnou definici podřizuje pojmu daně podle § 2 zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "daňový řád"), s výjimkou typů pohledávek uvedených výše.

Návrh zákona tak bude umožňovat správcům peněžitých pohledávek, na něž se vztahuje mezinárodní pomoc při vymáhání, dožádat kontaktní orgán jiného státu o pomoc při vymáhání této pohledávky.

- B2 - vymezení organizační struktury a působnosti jednotlivých orgánů při provádění mezinárodní pomoci

Návrh zákona implementuje organizační členění provádění mezinárodní pomoci obsažené ve směrnici o vymáhání. Organizační struktura provádění mezinárodní pomoci je flexibilní ve vztahu k orgánům veřejné moci, které ji budou provádět. Ministerstvo určí kontaktní orgány na základě jejich působnosti vymezené kompetenčními zákony. Přímou komunikaci s kontaktním orgánem jiného státu provádí pouze kontaktní orgán. Příslušný správce daně poskytne kontaktnímu orgánu veškeré potřebné informace k výkonu jeho činnosti. Uskutečněním úkonů v rámci provádění mezinárodní pomoci může kontaktní orgán pověřit konkrétního správce daně.

- B3 - stanovení druhů a postupů mezinárodní pomoci při vymáhání finančních pohledávek:

- výměna informací - Směrnice o vymáhání a návrh zákona upravují podmínky a postup při přijímání a poskytování informací, které jsou potřebné pro vymáhání nebo zajištění finančních pohledávek. Návrh upravuje podmínky, za nichž lze o informace požádat, náležitosti žádosti a postup tuzemských orgánů při získávání a předávání dožádaných informací.

Návrh také transponuje možnost automatického poskytování informací o existenci vratitelného přeplatku, s výjimkou daně z přidané hodnoty, který má být osobě se sídlem nebo bydlištěm na území jiného státu vrácen.

Dalším typem výměny informací je přímá spolupráce úředních osob na území jiného státu. Pověřená osoba za podmínek stanovených dožádaným státem může být přítomna a účastnit se vymáhání nebo zajištění (nahlížet do spisu, pokládat otázky) anebo napomáhat správci daně v soudním řízení týkajícím se vymáhání nebo zajištění finanční pohledávky.

- doručování dokumentů - Směrnice o vymáhání a návrh zákona upravují podmínky a postup doručování dokumentů vztahujících se k vymáhání nebo zajištění finanční pohledávky v jiném státě než, ve kterém byly vyhotoveny. Návrh zákona upravuje postup tuzemského správce daně a kontaktního orgánu při dožádání doručení dokumentu jiným státem, tj. situaci dožádání mezinárodní pomoci, a rovněž i postup, pokud je tuzemský kontaktní orgán dožádán k doručení kontaktním orgánem jiného státu, tj. situaci poskytování mezinárodní pomoci.

- vymáhání nebo zajištění finanční pohledávky - Navrhovaná úprava transponující směrnici o vymáhání umožní tuzemským správcům daně dožádat o vymáhání nebo zajištění finanční pohledávky stanovené v České republice kontaktní orgány jiných členských států EU a tuto možnost dává současně i správcům daně jiných členských států vůči kontaktním orgánům v České republice.

Při provádění mezinárodní pomoci se postupuje podle českých právních předpisů, pokud v návrhu zákona není stanoveno jinak. Postup pro vymáhání nebo zajištění finanční pohledávky se řídí především právní úpravou obsaženou v daňovém řádu.

Navrhovaná zákonná úprava řeší především následující aspekty vymáhání nebo zajištění v rámci provádění mezinárodní pomoci: podmínky pro poskytnutí mezinárodní pomoci, titul pro vymáhání finanční pohledávky (jednotný doklad o vymahatelnosti finanční pohledávky), změny žádosti o vymáhání nebo zajištění, vznik úroků z prodlení, posečkání, splátky, počítání lhůty pro placení daně, příslušnost k projednání sporů.

- B4 - omezení povinnosti poskytnutí mezinárodní pomoci

Podmínky provádění mezinárodní pomoci jsou řešeny jednak stanovením podmínek pro jednotlivé druhy pomoci, při jejichž nedodržení nesmí tuzemský kontaktní orgán pomoc poskytnout nebo o ni žádat, a jednak jsou řešeny ustanovením omezujícím povinnost mezinárodní pomoc poskytnout s ohledem na "stáří" dožádané finanční pohledávky.

- B5 - praktická opatření

- jazyk komunikace - Návrh zákona transponuje ustanovení směrnice o vymáhání upravující jazyk komunikace mezi kontaktními orgány jednotlivých členských států, a to specificky ve vztahu k různým druhům dokumentů.

- forma komunikace - Upravuje se způsob komunikace mezi kontaktními orgány jednotlivých členských států (elektronicky, pomocí standardních formulářů atd.).

- nakládání s informacemi - Navrhovaný zákon upravuje právní statut předávaných a získaných informací, účel užití získaných informací a možnost předávání informací třetím státům.

A. Unijní cíl

Cílem směrnice o vymáhání je účinná přeshraniční ochrana finančních zájmů členských států a EU v oblasti vymáhání daní a poplatků. Vyšší vymahatelnost pohledávek veřejných rozpočtů rovněž přispívá k řádnému fungování jednotného vnitřního trhu. Zvýšenou vymahatelností se podporuje fiskální neutralita přeshraničních transakcí a odstraňování diskriminačních ochranných opatření v jednotlivých členských státech.

Za tímto účelem směrnice usiluje o zvýšení účinnosti, četnosti a objemu provádění mezinárodní pomoci při vymáhání.

Prostředkem k tomuto cíli má být:

- rozšíření předmětu mezinárodní pomoci při vymáhání na veškeré daně a poplatky;

- flexibilnější a úplnější úprava organizační struktury kontaktních orgánů;

- zavedení dalších nástrojů vzájemné spolupráce, např. přítomnost úředních osob jiného státu při daňovém řízení, automatická výměna informací, jednotný doklad o vymahatelnosti;

- úplnější a přesnější pravidla pro provádění mezinárodní pomoci odpovídající na interpretační a praktické problémy praxe.

B. Vnitrostátní cíl

Kromě implementace unijních cílů usiluje vnitrostátní úprava také o vyjasnění převážně terminologických problémů, které se objevily při praktickém provádění mezinárodní pomoci v České republice od doby přijetí stávajícího zákona v roce 2004. Nicméně návrh zákona nepřekračuje rámec transpozice směrnice o vymáhání.

Česká republika je příslušnou směrnicí přímo vázána a je povinna zajistit její implementaci v plném rozsahu s účinností od 1. ledna 2012.

Nesplnění lhůty pro implementaci směrnice k 31.12.2011 může vést dle čl. 258 Smlouvy o fungování EU k žalobě Evropské komise na Českou republiku u Soudního dvora EU pro nesplnění implementační povinnosti a následnému uložení peněžitých sankcí.

Kromě výše uvedeného rizika žaloby u Soudního dvora EU hrozí také to, že nebudou splněny cíle provádění mezinárodní pomoci při vymáhání uvedené výše. V této souvislosti je především třeba upozornit na finanční zájmy České republiky při vymáhání svých pohledávek.

Pokud by směrnice o vymáhání nebyla transponována řádně a včas, došlo by ke zhoršení provádění mezinárodní pomoci, a to především ve dvojím aspektu. (i) Procesní postup provádění mezinárodní pomoci tuzemskými orgány by nebyl zcela kompatibilní s postupem orgánů jiných států. Především by se tak ztížila komunikace a procesní součinnost kontaktních orgánů. (ii) Česká republika by nemohla provádět mezinárodní pomoc ve vztahu k finančním pohledávkám veřejných rozpočtů, které nově spadají do působnosti směrnice o vymáhání. Jedná se především o oblast poplatků.

Při transpozici předpisu EU, v tomto případě směrnice Rady, není nutno předkládat variantní řešení, neboť předpis EU musí být do českého právního řádu transponován zcela.

V případě, kdyby Česká republika neimplementovala směrnici, došlo by k jejímu porušení závazků vůči Evropské unii. Česká republika je povinna zajistit implementaci směrnice v plném rozsahu do národního právního předpisu. Pokud by implementace směrnice nebyla řádně a včas provedena, vystavila by se Česká republika riziku zahájení řízení ze strany Evropské komise (dále jen "Komise") pro neplnění povinností na základě článku 258 Smlouvy o fungování EU. Toto řízení může vyústit až v předložení žaloby k Soudnímu dvoru EU a následným finančním sankcím.

Ve všech problémových okruzích uvedených v oddíle 2.1.B této zprávy je nezbytné přijmout příslušná opatření směřující k rozšíření působnosti směrnice o vymáhání a zpřesnění pravidel a podmínek fungování postupů správců daně. V opačném případě se česká daňová správa vystavuje nebezpečí, že nebude schopna plnit žádosti o poskytnutí mezinárodní pomoci jiným státům, příp. bude docházet k prodlužování daňového řízení a tí