Důvodová zpráva k zákonu č. 274/2021 Sb., změna zákona o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů

Návrh zákona, kterým se mění zákon č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony předkládá Ministerstvo vnitra ze dvou hlavních důvodů.

Tím prvním je adaptace části druhé Dohody o vystoupení Spojeného království Velké Británie a Severního Irska z Evropské unie a Evropského společenství pro atomovou energii. V souvislosti s vystoupením Spojeného království Velké Británie a Severního Irska z Evropské unie (dále jen „Spojeného království“) podle Dohody o vystoupení Spojeného království Velké Británie a Severního Irska z Evropské unie a Evropského společenství pro atomovou energii (dále také jako „výstupová dohoda“) je potřeba provést dílčí legislativně technické změny zákona o pobytu cizinců, které odkazují na výstupovou dohodu a řeší zejména otázku statusu občanů Spojeného království, kteří během přechodného období oprávněně pobývali v České republice a pokračují ve svém pobytu i po skončení přechodného období, dále otázku statutu jejich rodinných příslušníků a otázku dokladů, které budou vydávány občanům Spojeného království a jejich rodinným příslušníkům, kteří spadají do působnosti výše zmíněné dohody.

Druhým a neméně podstatným důvodem pro předložení návrhu zákona je povinnost přizpůsobit právní řád České republiky požadavkům, které vyplývají z Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2019/1157 o posílení zabezpečení průkazů totožnosti občanů Unie a povolení k pobytu vydávaných občanům Unie a jejich rodinným příslušníkům, kteří vykonávají své právo volného pohybu (dále jen „nařízení EU 2019/1157“). V této souvislosti dochází v zákoně o pobytu cizinců rovněž ke změnám v definice rodinného příslušníka občana Evropské unie.

Třetím okruhem změn v zákoně o pobytu cizinců jsou pak změny provedené v návaznosti na návrh nového zákona o občanských průkazech¹⁾. Je tomu tak proto, že původní verze novely zákona o pobytu cizinců sledující výše uvedené cíle byla ve druhém čtvrtletí roku 2020 předmětem připomínkového řízení jako součást změnového zákona k novému zákonu o občanských průkazech²⁾. Společným jmenovatelem jmenovaných návrhů je adaptace nařízení EU 2019/1157.

Transpozicí směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/38/ES ze dne 29. dubna 2004 o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států, o změně nařízení (EHS) č. 1612/68 a o zrušení směrnic 64/221/EHS, 68/360/EHS, 72/194/EHS, 73/148/EHS, 75/34/EHS, 75/35/EHS, 90/364/EHS, 90/365/EHS a 93/96/EHS (dále jen „směrnice 2004/38“), která byla provedena zákonem č. 161/2006 Sb., byla rozšířena definice rodinného příslušníka (§ 15a) i o tzv. „oprávněné osoby“ uvedené v článku 3 bodu 2 směrnice 2004/38 a o rodinné příslušníky státních občanů České republiky. Nařízení EU 2019/1157 v čl. 6 a 7 stanoví požadavky na doklady vydávané občanům Evropské unie a jejich rodinným příslušníkům. Nařízení EU 2019/1157 však mluví toliko o rodinných příslušnících občanů Evropské unie a již nepokrývá tzv. oprávněné osoby. To jednoznačně vyplývá z čl. 2 (působnost), kde se mluví o rodinných příslušnících ve smyslu směrnice 2004/38. Rovněž článek 7 výše jmenovaného nařízení mluví explicitně o pobytových kartách vydávaných rodinným příslušníkům občanů Evropské unie. Vzhledem k tomu, že samotná směrnice 2004/38 jasně odlišuje rodinné příslušníky občanů EU, které definuje v čl. 2, od oprávněných osob uvedených v čl. 3, je nutné ve vnitrostátní právní úpravě odlišit doklady vydávané osobám podle čl. 2 od dokladů, které se budou nově vydávat osobám definovaným v čl. 3 odst. 2 směrnice 2004/38. Na tzv. oprávněné osoby dle čl. 3 odst. 2 totiž Nařízení EU 2019/1157 nedopadá, resp. nespadají vůbec do jeho působnosti vymezené v čl. 2.

V souvislosti se zajištěním realizace nařízení EU 2019/1157 je tedy vhodné v zákoně o pobytu cizinců zpřesnit okruh osob, které budou považovány za rodinné příslušníky občanů Evropské unie. Pouze těmto cizincům bude k přechodnému pobytu vydávána „pobytová karta“ a k trvalému pobytu „karta trvalého pobytu“, a to podle vzoru stanoveného nařízením Rady ES č. 1030/2002, ve znění nařízení č. (EU) 2017/1954 (tzv. biometrický průkaz). Uvedené souvisí i s tím, že ve zmíněných dokladech bude uváděna poznámka „neboPředkladatel si je vědom toho, že s pojmem rodinný příslušník občana Evropské unie v dnešní době operuje celá řada vnitrostátních právních předpisů. Jelikož se předkladatel snaží minimalizovat negativní dopady nově definovaného § 15a do ostatních zákonů, budou nadále i tvz. oprávněné osoby dle čl. 3 odst. 2 směrnice 2004/38 podřazeny pod definici rodinného příslušníka občana EU. Oprávněné osoby budou definovány v novém odstavci 3. Z pohledu všech ostatních právních předpisů by tak měl být zachován současný stav. Z pohledu zákona o pobytu cizinců se však režim cizinců uvedených v §15a bude lišit podle toho, zda se jedná o osoby definované v odst. 1 a 2, nebo o osoby uvedené v odstavci 3.

Nezbytnost zpřesnit okruh osob spadajících pod rodinné příslušníky občanů Evropské unie vyplývá i z nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2018/1240 ze dne 12. září 2018, kterým se zřizuje Evropský systém pro cestovní informace a povolení (ETIAS) a kterým se mění nařízení (EU) č. 1077/2011, (EU) č. 515/2014, (EU) 2016/399, (EU) 2016/1624 a (EU) 2017/2226. Připravovaný systém ETIAS stejně jako výše uvedené nařízení EU 2019/1157 počítá s tím, že pouze rodinní příslušníci, kteří spadají do působnosti směrnice 2004/38, a dále rodinní příslušníci státního příslušníka třetí země požívajícího práva na volný pohyb, které je rovnocenné právu občanů Unie na základě dohody mezi Unií a jejími členskými státy na jedné straně a třetí zemí na straně druhé, a kteří jsou držiteli pobytové karty podle směrnice 2004/38 nebo povolení k pobytu podle nařízení č. 1030/2002 nebudou mít povinnost žádat o vydání cestovního povolení. Obě nařízení tak shodně upravují pouze rodinné příslušníky občanů Evropské unie a nevztahují se na osoby uvedené v čl. 3 odst. 2 směrnice 2004/38.

Předkladatel považuje za nevhodné, aby žadatelé z kategorie tzv. oprávněných osob měli stejné právní postavení jako rodinní příslušníci občanů EU. Oprávněné osoby, které jsou ve zmíněné směrnici obsaženy v článku 3 bodu 2, jsou definovány v ustanovení § 15a odst. 3. Výše uvedené návrhy jsou tedy novou transpozicí čl. 3 odst. 2 směrnice 2004/38. Směrnice 2004/38 rozlišuje mezi pojmem rodinný příslušník občana Unie (čl. 2) a tzv. oprávněnými osobami (čl. 3). Zatímco v případě rodinných příslušníků občana Unie (čl. 2) existuje právo na vstup, v případě tzv. oprávněných osob toto právo dáno není. Směrnice v čl. 3 hovoří pouze o tom, že členské státy mají v souladu se svými vnitrostátními předpisy usnadnit vstup a pobyt těchto osob. Směrnice 2004/38 sice umožňuje členským státům přijmout příznivější ustanovení, avšak v tomto směru není na místě obě skupiny zcela zrovnoprávnit. Česká republika zcela v souladu s požadavky směrnice oprávněným osobám zjednoduší podmínky pro jejich vstup a pobyt oproti ostatní státním příslušníkům třetích zemí, ale nebudou mít již nadále zcela totožné postavení jako rodinní příslušníci občanů EU dle čl. 2 směrnice 2004/38

Tzv. Handbook k vízovému kodexu k těmto osobám uvádí, že podle ustanovení čl. 3 odst. 2 směrnice mají členové širší rodiny právo na usnadnění vstupu v souladu s vnitrostátními předpisy. Oproti nejbližším rodinným příslušníkům nemají členové širší rodiny automatické právo na vstup. Z výše uvedeného vyplynulo, že právní úprava, která je aplikována v České republice, není zcela běžná ani standardní, neboť ztotožnila oprávněné osoby a rodinné příslušníky občanů Evropské unie. Předkladatel se domnívá, že toto zrovnoprávnění není opodstatněné. Původní způsob transpozice představoval tzv. „gold-plating“ (postup členského státu EU, který při transpozici právních předpisů EU do vnitrostátního práva zachází za minimální požadavky plynoucí z práva EU), který je považován za nežádoucí. Předkladatel zastává názor, že je na místě „normalizovat“ národní právní úpravu a odlišit právní úpravu některých institutů podle zákona o pobytu cizinců pro kategorie rodinných příslušníků podle čl. 2 směrnice 2004/38 od tzv. oprávněných osob podle čl. 3 odst. 2 směrnice 2004/38. Pod definici rodinných příslušníků byli rovněž zahrnuti všichni rodinní příslušníci občanů České republiky. Tím bylo zabráněno tzv. obrácené diskriminaci. Nově předkládaný návrh mění pouze dílčí prvky zákona o pobytu cizinců tak, aby i nadále zcela odpovídal unijnímu právu a zároveň neopodstatněně nezhoršil právní postavení cizinců a zejména rodinných příslušníků občanů České republiky. Z pohledu všech ostatních právních předpisů by tak nemělo dojít k žádné negativní změně v jejich právním postavení. Z tohoto důvodu je definice rodinného příslušníka občana Evropské unie zachována v ustanovení § 15a včetně tzv. vnitrostátního dorovnání. Zásadní rozdíl je však v tom, že nový odstavec 3 obsahuje transpozici tzv. oprávněných osob dle čl. 3 odst. 2 směrnice 2004/38. Z pohledu