Důvodová zpráva k zákonu č. 47/2016 Sb., změna branného zákona a změna dalších souvisejících zákonů

Návrh zákona, kterým se mění zákon č. 585/2004 Sb., o branné povinnosti a jejím zajišťování (branný zákon), ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony (dále jen „návrh zákona“).

Potřeba nové právní úpravy vyplývá především ze skutečnosti, že (dále jen „občan“)

(genderově vyváženě).

Současně bylo nutné zvolit řešení, které by v oblasti implementace rovného výkonu základních práv a svobod do regulace výkonu vojenské činné služby působilo až od data nabytí účinnosti návrhu zákona. Cílem tohoto řešení je zachování zásady předvídatelnosti práva a právní jistoty v účincích právní úpravy pro ty občany, na které v období působení branného zákona účinného od 1. ledna 2005 do nabytí účinnosti návrhu zákona dopadala právní úprava, která výkon branné povinnosti spojovala v době ohrožení státu nebo válečného stavu výlučně s muži, a v době míru tento výkon ponechávala na dobrovolnosti rozhodnutí o zapojení se do přípravy k plnění úkolů ozbrojených sil, popřípadě na nezbytnosti využít vojáka v záloze v rámci mimořádných vojenských cvičení k odstraňování následků živelních pohrom nebo jiných závažných situací ohrožujících životy, zdraví, životní prostředí nebo značné majetkové hodnoty.

Navrhovaná úprava je tedy nezbytná zejména proto, že v důsledku upuštění od koncepce povinného výkonu branné povinnosti v míru (formou základní a náhradní služby a povinných vojenských cvičení) postrádají ozbrojené síly České republiky dostačující systém doplňování své zálohy, a zejména přípravy vojáků v povinné záloze. Ozbrojené síly v mírovém početním složení tak nejsou schopny uspokojivě personálně ani materiálně zajistit své eventuální rozvinutí na válečné počty v případě vnějšího napadení, a tak stanovené ustanovením § 9 zákona č. 219/1999 Sb., o ozbrojených silách České republiky, ve znění pozdějších předpisů.

Dále je třeba reagovat na skutečnost, že v důsledku ukončení povinných odvodů je povinná záloha v současné době doplňována pouze vojáky z povolání propuštěnými ze služebního poměru, pokud jim podle věku trvá branná povinnost, a vojáky vyřazenými z aktivní zálohy, pokud rovněž podléhají branné povinnosti.

Tento systém doplňování zálohy ozbrojených sil a neprovádění výcviku vojáků v povinné záloze se již v současné době ukazuje jako naprosto nepostačující a strategicky neúčelný (viz graf vývoje počtu vycvičených vojáků v záloze), když početní stavy zálohy připravené bránit vlast klesly z počtu 161 000 vojáků v roce 2005 na současných cca 8 000 vojáků v záloze;

V důsledku obecného trendu zhoršování fyzické kondice obyvatel v produktivním věku se navíc dá předpokládat, že značná část populace podléhající branné povinnosti (mužů i žen) bude při případném povolání k odvodu shledána neschopnou služby, stejně teoretickou otázkou pak zůstává provedení případného odhadu, kolik z odvedených využije svého práva výkon mimořádné služby odmítnout, tedy nakolik je obyvatelstvo případně ztotožněno se svým aktivním podílem na obraně vlasti. Odhady vychází z praxe před rokem 2004, tedy z počtu skutečně prováděných odvodů a následného počtu podaných prohlášení o odmítnutí vojenské služby a výkonu civilní služby. Tyto předpoklady však vycházejí pouze z výsledků nahodile prováděných statistických zjišťování a pro stanovení koncepce doplňování ozbrojených sil a zajišťování účelné přípravy občanů k plnění jejich úkolů je nezbytné, aby byly prověřeny a datově zpracovány.

Povinný výkon branné povinnosti až po vyhlášení stavu ohrožení státu nebo válečného stavu bez možnosti odvedení části občanů k doplnění zálohy mladšími ročníky a zahájení přípravy potřebného počtu povinné zálohy již před vyhlášením stavu ohrožení státu nebo válečného stavu v souladu s potřebami zajišťování obrany státu tak zjevně plně , ani pro plnění spojeneckých závazků. Ozbrojené síly tak objektivně nejsou materiální zárukou výkonu odpovědnosti státu za jeho bezpečnost a zachování suverenity v případě jeho vnějšího napadení, stejně jako lze předpokládat, že při zachování současného stavu budou jen s vynaložením neúměrného úsilí schopny pro případ vnějšího napadení do budoucna plnit své povinnosti vůči svým spojencům.

Návrh zákona pak rovněž napravuje nedostatky spočívající v nedostatečném promítnutí závěrů obsažených v „Koncepci výstavby profesionální Armády České republiky a mobilizace ozbrojených sil České republiky“ schválené vládou v roce 2002, respektive „Koncepci výstavby profesionální Armády České republiky a mobilizace ozbrojených sil České republiky přepracované na změněný zdrojový rámec“ do současného branného zákona, což v praxi přináší celou řadu problémů. Uvedené skutečnosti se týkají zejména oblasti aktivní zálohy ozbrojených sil, kdy podle současné právní úpravy není možné vysílat vojáky v aktivní záloze do operačního nasazení na území České republiky nebo v zahraničí a v rámci stávajícího právního zakotvení institutu aktivní zálohy ozbrojených sil se dlouhodobě nedaří personálně doplňovat systemizovaná místa předurčená pro tyto vojáky ve struktuře ozbrojených sil.

Návrh zákona dále dílčím způsobem upravuje některé instituty v rámci výkonu branné povinnosti, které se v praxi ukázaly jako nedostatečně nebo nevhodně právně podchycené.

Návrh zákona se rovněž vypořádává s tím, že podmínky doplňování ozbrojených sil a příprava občanů k plnění jejich úkolů musí být pro dobu míru upraveny výlučně zákonem (čl. 4 odst. 2 ústavního zákona o bezpečnosti České republiky), což po zvážení proporcionality procesních a materiálních hledisek i s přihlédnutím k nezbytnosti legality navrhované právní úpravy vylučuje užití nařízení vlády k iniciaci zahájení odvodních řízení a stanovení jeho obsahu, tedy určení odváděných ročníků, popřípadě určení odborných nebo profesních předpokladů, které se stanou kritériem odvodu s přihlédnutím k potřebám zajištění obrany státu.

Součástí návrhu zákona jsou rovněž dále související novely zákona č. 222/1999 Sb., o zajišťování obrany České republiky, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o obraně České republiky“), zákona č. 262/2006 Sb., zákoník práce, ve znění pozdějších předpisů, zákona č. 40/2009 Sb., trestní zákoník, ve znění pozdějších předpisů, zákona č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního zabezpečení, ve znění pozdějších předpisů, zákona č. 589/1992 Sb., o pojistném na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů, zákona č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře, ve znění pozdějších předpisů, zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění pozdějších předpisů, zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů, zákona č. 251/2005 Sb., o inspekci práce, ve znění pozdějších předpisů, zákona č. 187/2006 Sb., o nemocenském pojištění, ve znění pozdějších předpisů, a zákona č. 221/1999 Sb., o vojácích z povolání, ve znění zákona č. 272/2009 Sb.

Návrh zákona je předkládán v souladu s Plánem legislativních prací vlády na rok 2014.

Stávající branný zákon obsahuje ustanovení o branné povinnosti, upravuje působnost vojenských správních úřadů, vojenskou činnou službu, odvodní řízení, některá opatření související s vyhlášením stavu ohrožení státu nebo válečného stavu, posuzování zdravotní způsobilosti vojáků při přezkumném řízení, vojenskou evidenci, ohlašovací povinnost a vojenské doklady, vstup občana do ozbrojených sil jiného státu a přestupky proti branné povinnosti. Za dobu své účinnosti byl branný zákon několikrát, avšak pouze dílčím způsobem, změněn.

Naplněním cíle dosavadní právní úpravy právních vztahů v oblasti výkonu branné povinnosti a právních vztahů s ní související bylo dosažení úplné profesionalizace ozbrojených sil a především zavedení principu dobrovolného výkonu branné povinnosti a dobrovolné účasti vojáka na plnění povinnosti státu při ochraně jeho vnější bezpečnosti.

Dosavadní znění branného zákona zachovává princip povinného výkonu branné povinnosti jen pro nutné doplňování ozbrojených sil po vyhlášení stavu ohrožení státu nebo válečného stavu, tj. pro situace vyžadující plnění úkolů, pro které nebude početní personální složení profesionálních ozbrojených sil dostačující. Toto pojetí se však v současné situaci ukazuje jako neúčinné, neboť neumožňuje státu objektivně a beze zbytku plnit jeho povinnosti v oblasti vnější bezpečnosti, ochrany celistvosti státu a jeho demokratických principů.

Současný stav branného zákona tak aktuálně vytváří faktické překážky pro plnění povinností uložených České republice, ale i dalším právnickým nebo fyzickým osobám, územním samosprávným celkům a organizačním složkám státu, zákonem o obraně České republiky pro případy zajišťování obrany České republiky před vnějším napadením.

Zákon o obraně České republiky je pro účely výkonu branné povinnosti klíčovou normou pro stanovení vztahu státu a občana jako nositele této povinnosti a současně zachování, resp. stanovení podmínek omezení pro konkrétní případy, základních práv a svobod občana při zajišťování obrany státu. Branný zákon proto stanovuje podmínky nezbytného omezení občanských práv pro účely zajišťování bezpečnosti státu a podmínky pro ukládání pracovní povinnosti a pracovní výpomoci, a to v rozsahu umožněném Listinou základních práv a svobod.

Zákon o obraně České republiky také vymezuje objekty důležité pro obranu státu, jejichž strategický význam a důležitost určují politická, vojenská nebo hospodářská hlediska strategická pro zajišťování obrany státu; nikoliv nevýznamná pro zajišťování obrany státu je také úprava vojenských újezdů a újezdních úřadů (zvláštní území určená zejm. k výcviku ozbrojených sil, k zajišťování obrany státu atd.) [v této souvislosti je nutné upozornit na to, že právní úprava vojenských újezdů dozná podstatných změn na základě úprav provedených s účinností od 1. ledna 2016 zákonem č. 15/2015 Sb., o zrušení vojenského újezd Brdy, o stanovení hranci vojenských újezdů, o změně hranci krajů a o změně souvisejících zákonů (zákon o hranicích vojenských újezdů)].

Návrh zákona se bude, vzhledem k předmětu právní úpravy, dotýkat zejména Ministerstva obrany (dále jen „ministerstvo“), vojáků v záloze a vojáků z povolání. V případě zahájení odvodního řízení se bude týkat i občanů (nevojáků), cizinců v rozsahu jejich volního rozhodnutí o přijetí branné povinnosti a územních samosprávných celků, a to krajských úřadů a obecních úřadů obcí s rozšířenou působností.

Hlavním cílem návrhu zákona je

Za tímto účelem návrh zákona využívá existující brannou povinnost, členěnou na povinnost účastnit se odvodního řízení, povinnost vykonávat vojenskou činnou službu a povinnost plnit další povinnosti stanovené branným zákonem, jejímž nositelem je občan starší 18 let. Návrh zákona již v době míru aktivuje základní část branné povinnosti, týkající se účasti na odvodním řízení, a to s jediným cílem: vytvořit evidenci vojáků v záloze, ověřit jejich způsobilost k výkonu vojenské činné služby (zdravotní a osobnostní způsobilost) a rámcově zjistit, u kolika účastníků odvodního řízení existuje překážka svědomí nebo náboženského vyznání vůči výkonu mimořádné služby (s výhradou možného odmítnutí mimořádné služby po vyhlášení stavu ohrožení státu nebo válečného stavu). Vytvoření takové informační databáze umožní ministerstvu s přihlédnutím k potřebám zajišťování obrany státu vytvářet koncepční modely využití těchto záloh, jejich aktivace, přípravy k plnění úkolů ozbrojených sil nebo motivačních nabídek k této přípravě v době míru apod. Stejně tak bude možné na základě zjištěných informací vytvářet například cílené projekty k upevňování zdraví a zvyšování fyzické připravenosti nebo zvyšování odborné kvalifikace v požadovaných oblastech v rámci nabídky kursů a jiných programů připravovaných v zájmu otevřenosti Armády České republiky (například také s využitím kapacit vojenského školství).

Vedení evidence umožní ještě před vyhlášením stavu ohrožení státu nebo válečného stavu, a to zejména pokud dojde k ohrožení svrchovanosti, územní celistvosti nebo demokratických základů České republiky, pracovat s věrohodnými informacemi, nikoliv pouze s odhady vycházejícími z obecných statistických zjišťování o zdravotním stavu obyvatelstva. Současně je velmi důležité, že ozbrojené síly budou moci rámcově pracovat s počty občanů, kteří z různých důvodů nemají v době míru aktivní přístup ke své účasti na obraně státu. Tento postoj se však může změnit v okamžiku aktuálního ohrožení státu, stejně jako naopak může přibýt těch, kteří výkon mimořádné služby odmítnou teprve v okamžiku aktuálního ohrožení státu. Ministerstvo však v rámci takto zjištěných postojů může vytvářet své projekty a motivační programy tak, aby počty vojáků v záloze, kterými bude možné doplnit ozbrojené síly, a úroveň jejich připravenosti odpovídala potřebám zajištění obrany státu.

V neposlední řadě tato koncepce přináší zcela vědomé přijetí branné povinnosti a seznámení se s jejím obsahem, neboť pokud doposud tato povinnost u každého občana staršího 18 let nastala , aniž by v době míru dosud byla spojena s jakýmkoliv dalším administrativním, jiným formálním nebo evidenčním úkonem, její adresáti její existenci vnímali pouze podprahově a jako její nositelé se identifikovali až za stavu ohrožení nebo za válečného stavu.

Tato koncepce umožní ozbrojeným silám postupně provést odvodní řízení a současně vyhodnocovat získané soubory dat vedené v příslušné vojenské evidenci v zájmu jednak zajištění uvedených projektů a motivačních programů, jednak v zájmu zajištění organizační připravenosti ozbrojených sil maximálně efektivně využít subjektů této evidence (vojáků v záloze) pro plnění jejích úkolů po vyhlášení stavu ohrožení nebo válečného stavu (začlenění vojáků v záloze podle odbornosti, speciálních dovedností apod.).

Stát si tak nejenom vytváří využitelné zázemí pro plnění svých základních úkolů v oblasti zajišťování své vnější bezpečnosti a ochrany svrchovanosti, ale současně předchází možnosti vzniku situace, kdy by při vyhlášení stavu ohrožení státu nebo válečného stavu došlo k odvedení vojáků v záloze, aniž by bylo možné využít jejich existujících předpokladů pro plnění úkolů ozbrojených sil, zařazení podle jejich aktuálních naléhavých potřeb a s možností jejich okamžitého využití s tím, že i po vyhlášení těchto stavů bude rámcově předvídatelné, kteří vojáci v záloze budou určeni k výkonu pracovní povinnosti a kteří k výkonu vojenské činné služby.

Odpovědnost za zajišťování obrany České republiky zákon o obraně státu svěřuje vládě, které je navrhováno rozšířit katalog povinností o zmocnění vyhodnocovat potřeby zajišťování obrany státu a bezpečnostní situaci a současně přijímat opatření směřující ke snížení, popřípadě vyloučení rizik, která mohou být příčinou ozbrojeného konfliktu. Závěrečnou zprávu o této analýze je vláda povinna předkládat Parlamentu České republiky a prezidentu (kontrolní mechanismy a zvýšení informačního zázemí pro přijímání případných opatření).

Dalším z cílů návrhu zákona je upravit zařazování do aktivní zálohy dle Koncepce aktivní zálohy ozbrojených sil České republiky (dále jen „Koncepce aktivní zálohy“), schválené usnesením vlády ze dne 23. ledna 2013 číslo 52. Návrh zákona ruší současné smluvní pojetí vztahu vojáka v aktivní záloze a státu s volně danou možností výpovědi a nahrazuje jej vztahem vycházejícím z rozhodnutí krajského vojenského velitelství.

Za účelem zajištění doplnění aktivní zálohy již připravenými vojáky bude zaveden institut zvláštní kategorie povinné zálohy. Do této zvláštní kategorie povinné zálohy budou spadat všichni vojáci z povolání po dobu pěti let po ukončení jejich služebního poměru. Jedná se o úpravu obsahu dobrovolného převzetí výkonu branné povinnosti formou povolání do služby vojáka z povolání. Uchazeč o přijetí do služebního poměru vojáka z povolání na sebe bude přijímat povinnost podrobit se povolání do aktivní zálohy na základě potřeb ozbrojených sil. Krajské vojenské veliteství rozhodne o případném zařazení vojáka ve zvláštní kategorii povinné zálohy do dvou let od jeho zařazení, tj. do dvou let od skončení jeho služebního poměru vojáka z povolání. Cílem tohoto opatření je účelné využití vycvičených vojáků, s nimiž se počítá zejména pro zahraniční mise, kde jsou v současnosti profesionální jednotky velmi vytížené a vojáci jsou nezřídka do misí povoláváni několikrát po sobě.

V souvislosti s rozšířením úlohy aktivní zálohy a zálohy obecně návrh zákona rovněž upravuje některé druhy vojenské činné služby vojáků v záloze. Nově se zavádí institut , který představuje nasazení vojáka v záloze na plnění úkolů ozbrojených sil České republiky, které nejsou jejich přípravou, a to i v zahraničí. Hlavním přínosem tohoto institutu bude umožnění nasazení vojáků v aktivní záloze (zejména bývalých vojáků z povolání) do zahraničních misí, kde podpoří jednotky vojáků z povolání. U tohoto nasazení předkladatel předpokládá využití jen těch nejlépe připravených vojáků v aktivní záloze, neboť si je vědom enormních nároků na připravenost, které s sebou přináší vyslání vojáka do mise.

V rámci operačního nasazení bude napříště řešeno také nasazování vojáků k záchranným a likvidačním pracím v případě živelných katastrof, přičemž na operační nasazení v rámci záchranných a likvidačních prací na území České republiky bude možno na základě dobrovolnosti povolat i vojáky v záloze.

Návrhem zákona dochází také k úpravě vojenských cvičení. Zavedeno bude pravidelné vojenské cvičení pro vojáky v aktivní záloze v celkové délce 4 týdnů v kalendářním roce, s výjimkou prvního roku zařazení do aktivní zálohy, kdy pravidelné vojenské cvičení bude vykonáváno v celkové délce 12 týdnů. Pravidelné vojenské cvičení bude součástí služby vojáka v aktivní záloze a pro přípravu vojáka nahradí stávající vojenské cvičení.

Bývalý voják z povolání zařazený do aktivní zálohy podle § 28 odst. 3 bude vykonávat vzhledem ke své připravenosti pravidelné vojenské cvičení v celkové délce do 3 týdnů v kalendářním roce podle potřeb zajišťování obrany státu. Délka vojenského cvičení u konkrétního bývalého vojáka z povolání bude stanovena podle potřeb ozbrojených sil s přihlédnutím k jeho připravenosti.

Dále pak bude zavedeno dobrovolné vojenské cvičení v celkové délce až do 12 týdnů v kalendářním roce, na které budou povoláváni vojáci v záloze na základě žádosti.

Zrušeno bude výjimečné vojenské cvičení, které beze zbytku nahradí institut služby v operačním nasazení.

Nově návrh zákona dílčím způsobem upravuje institut mobilizace, a to