Zbytečné a přitom pracné činnosti v účetnictví obcí, nepřehledná legislativa

Existují zkušenosti a výsledky, které svědčí o nesprávném směru.

Mezi ústředím (ministerstvy, státními fondy) a územím (kraje, obce,...) neexistuje téměř žádná komunikace, povinnost ověřovacích dopisů na odsouhlasení vzájemných vazeb mezi obcemi a poskytovateli dotací je plněna jen ze strany obcí, ústředí zpravidla nereaguje na výzvy k odsouhlasení od obcí vůbec, nebo zavádějícím způsobem.

V případě požadavků obcí na doplnění informace pro správné zobrazení dotací odpovídají např. některé státní fondy, že nejsou kompetentní jim odpovědět, ať se zkusí zeptat „jinde“.

Pokud poskytovatelé vydají nějakou metodiku k dotacím, tak často s chybami.

Vzájemné kontrolní vazby vydávané Ministerstvem financí České republiky (dále jen „MF“) se pro účely výkazu PAP (Pomocný analytický přehled) období od období svým rozsahem toho, co by navzájem mělo souhlasit (tzv. křížové kontroly), zmenšují, protože nevycházejí. Z původních 15 stran kontrolních vazeb jsme po 2 letech na 1,5 straně. Systém kontrolních vazeb měl za cíl identifikovat problémy, aby mohlo dojít k jejich nápravě. Některé chyby byly identifikovány, ale nebyly průběžně odstraňovány.

Jen se několikrát po sobě opakovaně vysvětlovaly, nebyla vůbec přijímána opatření k nápravě.

Přes časté požadavky na dořešení transferových vazeb mezi příjemci a poskytovateli se oblast transferů nepohnula dopředu.

Přesto byla schválena konsolidační vyhláška¹⁾, ačkoliv by měla mít minimálně tuto základní, a dá se říci, v rámci nejjednodušší oblast, vyřešenu.

Jediným „pozitivním“ výsledkem pro účetní jednotky bylo skrytí nedostatků omezením křížových kontrol. V současnosti tedy výkazy procházejí snáze, i když obsahují stejné chyby, které by v minulé „kontrole vazeb“ neprošly.

Metodika MF pro vykazování vztahů k projektům spolufinancovaným EU (nástroj a prostorový původ) se z cca 12 stran rovněž zmenšila na 1,5 strany textu, a to textu téměř nesrozumitelného. Legislativně jsou značení transakcí s EU i výkaz PAP ošetřeny zcela nedostatečně.

Vydané České účetní standardy (dále jen „ČÚS“) pro vybrané účetní jednotky, kam patří i obce, se nepodařilo aplikovat ve značné části do praxe a navíc je jich vydáno jen 10 z potřebného počtu cca 22. Již 2 roky nebyl žádný nový standard vydán. Na druhou stranu v již vydaných standardech jsou obsaženy zjevné chyby (např. v ČÚS 704) či jsou zde založeny systémové problémy (ČÚS 708), které zůstávají dlouhodobě neřešeny.

V účetnictví a související problematice u obcí existuje čím dál vyšší právní nejistota, změny v předpisech jsou vydávány pozdě a často chybně, následně se modifikují vyhláškami, metodikami, či jen sděleními na stránkách MF, kdy většinou první pololetí nového roku nikdo neví, co vlastně platí a vydaná upřesnění MF jsou v rozporu se zněním předpisů, tj. zvyšuje se právní nejistota.

Dochází i k duplicitám řešení v předpisech a metodikách, bohužel s vyhodnocováním ze strany kontrol, že ať uděláte, co uděláte, dostanete se s nějakým předpisem do rozporu, tj. vše je špatně (samozřejmě s finančními dopady na pokuty a odvody).

Tyto nedostatky jsou nejen častou příčinou krácení nebo odvodů dotací, ale i příčinou skutečnosti, že se objevuje čím dál více nedostatků při přezkumech hospodaření obcí s dopady na zamítání žádostí o .

Asi nejvíce alarmující jsou např. výkazy Regionálních rad regionů soudružnosti, kde po několika letech jejich činnosti vykazují více pohledávek z požadavků na vrácení dotací, než kolik dotací přiznají v jednom roce.

Obce vydávají vysoké částky na vzdělávání účetních, odborníků v této oblasti je málo a pomalu se stávají nenahraditelnými.

Účetní na obcích jsou z vysokých nároků na pracnost, o jejímž přínosu pochybují (dle mého názoru oprávněně), unavené a ztrácejí pozitivní vztah ke své práci (věřte tomu, nebo ne, ale existovali lidé, kteří považovali účetnictví za hezkou práci, na obcích již je však asi ani nehledejte). Účetní systém na obcích rozšířený o požadavky rozpočtového členění je velmi složitý a často se mění, má vysoké nároky na odbornost a navíc jsou velmi nedostatečně definovány cíle výstupů, což snahu účetních pracovníků o správné zobrazování hodně komplikuje. I přes významný nárůst práce byly počty účetních pracovníků navýšeny jen výjimečně a ani platy nebyly zvýšeným požadavkům přizpůsobeny. Na mnoha obecních úřadech především v době účetních závěrek vznikají značně stresové situace. Odhaduji, že případů nezvládnutí účetní závěrky v termínu a v jakž takž správné podobě, bude přibývat.

Jedná se o systém značení výdajů a příjmů v poměrech budoucích finančních toků z EU a národních zdrojů. Toto členění bylo zahájeno v roce 2008 metodikou MF, která sice nebyla závazná, ale byl požadavek na zobrazování ve finančních výkazech v podílech financování. Od roku 2013 byl požadavek na členění výdajů a příjmů nástrojem a zdrojem zapracován do vyhlášky č. 323/2002 Sb., o rozpočtové skladbě, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „vyhláška č. 323/2002 Sb.“).

Princip je ten, že v případě, kdy obec má výdaj, který se vztahuje k projektu spolufinancovanému EU, musí rozepsat výdaj v % poměru financování mezi budoucí (často pochybný) podíl EU, národního financování a vlastní podíl žadatele odděleně od nákladů neuznatelných.

 231 3326 6119 27 5 89518 orj/org            85 000  231 3326 6119 27 1 89517 orj/org             5 000  231 3326 6119 27 1 00000 orj/org            10 000  231 3326 6119 bez NZUZ jen orj/org          21 000 Celkem 121 000  (účelové členění výdaje - paragraf 3326, položkové členění 6119, účelový znak 8951X).  

 231 3326 6119 27 1 00000 orj /org          121 000 

Z uvedeného vyplývá, že se jedná o dost pracnou záležitost, a to nejen v zaúčtování, ale i v rozpočtování. V případě, že by např. nebyla uznána za způsobilou část výdaje, i kdyby se jednalo o 5 Kč, tak se musí poměry opět pomocí 4 řádků zápisu opravit.

Nikdy nebylo vysvětleno, za jakým účelem se toto požaduje, jakou toto členění má mít vypovídací schopnost, o čem informuje.

Navíc je členění řešeno i vyhláškou.

V praxi se setkáváme s vysokou chybovostí, dochází k situacím, že někdo používá nástroj a prostorový původ (zdroj), někdo ne, někdo před podpisem smlouvy o dotaci, někdo po podpisu, někdo formou oprav, někdo jej použije i 2...x

Tím, že řada výdajů může naběhnout ještě před okamžikem, kdy bude jasné rozdělení daných nákladů (například v předchozím kalendářním roce), nastávají situace, kdy část výdajů není výše uvedenými znaky označena vůbec. Naopak následné zásahy do proporcí uznatelných výdaj vedou k potenciální potřebě opravit výdaje nějak označené v letech minulých v dobré víře, což ale není možné s ohledem na uzavření daných období.

Setkala jsem se i s chybami překvapivými:

Na druhou stranu se tohoto chybného až lživého vykazování dosahuje za cenu významných nákladů.

V posledních letech se značení nástrojem a prostorovým původem, které neodpovídá představám poskytovatelů dotací, stává podnětem pro neuznání výdajů a tím krácení dotací. Dle mého názoru zcela neoprávněně, protože si poskytovatelé předem nedají jasné požadavky na značení, a legislativou, jak jsem se zmínila výše, je záležitost ošetřena zcela nedostatečně.

Potřeba vykázání výdajů u příjemců podpor ve vztahu k projektům spolufinancovaných EU je zajistitelná velmi snadno. Např. pokud by organizační složky státu dodržovaly předpis 286/2007 Sb. o centrální evidenci dotací, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „CED“). Při řádné správě systému CED by příjemci příspěvků z programu mohli v požadovaných termínech pouze vyplnit celkové částky čerpaných uznatelných výdajů k datu ve stanoveném webovém rozhraní. Poskytovatelé dotací by si % podílu EU a národních zdrojů již mohli „vypočítat“ a vykázat až od jejich úrovně. Jednalo by se o přesná čísla, s možností jejich upřesňování, potřebná informace by byla zajištěna a náklady na toto zjišťování by byly minimální. Cest k řešení, které jsou levnější, než navrhovaná varianta, určitě existuje více.

Samotnou záležitostí k řešení je požadavek na značení výdajů UZ. Výdaje se mají UZ značit jen do výše příjmů s UZ. Ale výdaje značené UZ nevstupují do žádného výkazu, je to vlastně jen značení pro značení, které nemá žádnou vypovídací schopnost, přesouvá se vlastně do značení vnitřního, je v pozici jen nařízené vnitřní analytiky. Je asi možné nařídit pro usnadnění kontrolní činnosti závaznou analytiku k výdajům ve vztahu k dotaci z veřejných rozpočtů, ale pak je chybně požadavek na značení jen do výše příjmů, samozřejmě tam, kde mají obce povinný vlastní podíl výdajů. K zajištění určení výdajů k dotačnímu titulu stačí jen požadavek odděleného sledování, duplicitní značení UZ k výdajům jen do výše příjmů je plně nepřínosné.

Ještě bychom měli přihlédnout k tomu, že výdaj v v souvislosti s dotačním titulem často vzniká v předstihu před příjmy a UZ nejsou příjemcům včas sdělovány. Účetní pracovník pak pátrá mezi stovkami UZ (celkem se jedná o 2147 kódů). Jednotlivé UZ nemají podrobnější popisy. Některé programy mají v UZ i jiné názvy (např. Program rozvoje venkova je v UZ nazýván u SZIF: „Obnova a rozvoj vesnic“ - zde se musím omluvit, dodnes si nejsem jistá, zda se nejedná náhodou o jiný program, protože se UZ většinou u programu rozvoje venkova volí dle názvů podopatření). Zatěžování účetních pracovníků na obcích vyhledáváním UZ pro značení, které pak nikdo nepotřebuje, a v situaci, kdy poskytovatelé UZ znají, považuji ze strany poskytovatelů dotací za nesolidní přístup.

V roce 2011 před zahájením odpisování obecního majetku byl vydán MF ČÚS 708, který počítal s tzv. zjednodušeným odpisováním. Princip byl v povinné kategorizaci s tím, že podle kódu, kam bude majetek přiřazen, se automaticky zvolí hodnota dooprávkování i doba odpisování. Tento zjednodušený způsob byl však ještě před účinností ČÚS 708 zrušen, a tím se ukázala povinná kategorizace zcela zbytečnou, protože dobu odpisování si určuje účetní jednotka bez regulace, jen dle odhadu životnosti majetku. Povinnost kategorizace však nelogicky zrušena nebyla. Navíc byla původní kategorizace zpracovaná na systém SKP, na poslední chvíli MF změnilo požadavek na vypracování kategorizace dle CZ-CPA, který je pro kategorizaci majetku nevhodný (ani v daňových předpisech nebylo od SKP upuštěno, protože CZ-CPA je systémem členění obecnějším, pro potřeby kategorizace nedostatečně konkrétním). Ještě bychom mohli přidat problémy s tím, že když je nutně potřeba kategorizaci rozšířit (například pro věcná břemena, která se od roku 2014 považují za hmotný nemovitý majetek, případně pro další věcná práva), tak MF na požadavky nereaguje (ve vypořádání připomínek se uvede jen věta, že MF nepovažuje úpravu v příloze č. 1 za nutnou) a nechá účetní jednotky bloumat mezi stovkami kódů, které nejsou vhodné. A účetní jednotky pak pro „nezařaditelné“ volí obecné kódy typu: „Stavby jinde neuvedené“.

Argumentace ze strany MF pro udržení povinnosti kategorizace je možná využitelnost dat pro statistiku. Již je rok 2015, desítky tisíc účetních pracovníků stráví kategorizací hodiny (vybírá se pro každý jednotlivý majetek z cca 750 kódů, výběr není vždy jednoznačný a jednoduchý), ale dosud, alespoň pokud je mi známo, žádné výstupy z kategorizace dlouhodobého majetku statistika nepožadovala. Z hlediska ocenění práce musí celkově tato činnost stát milióny a je zcela neúčelná.

V současné době je značně zbytečná i celá evidence případů na podrozvahových účtech. S ohledem na zmatečné a zavádějící obsahové vymezení není účelná, výstupy musí být zcela nesprávné a v různých obdobích nesrovnatelné. Zde jsou však přísliby ze strany MF k nápravě.

Ráda bych se na tomto místě zmínila o úpravě předpisů v oblasti čitelnosti a přehlednosti, která by byla přínosem nejen pro účetní, ale i pro občany, banky a další uživatele účetních a finančních výkazů.

Předpisy pro obce jsou zahrnuty v normách týkajících i organizačních složek státu a příspěvkových organizací. Uživatelé však musí složitě zjišťovat, někdy spíše jen odhadovat, která povinnost je určena pro který typ účetní jednotky. Jmenovitě bych se zde chtěla věnovat vyhlášce č. 410/2009 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení zákona č. 563/1991 Sb., o účetnictví, ve znění pozdějších předpisů, pro některé vybrané účetní jednotky, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „vyhláška č. 410/2009 Sb.“), a vyhlášce č. 323/2002 Sb.

Vyhláška č. 410/2009 Sb. je prováděcím předpisem k zákonu č. 563/1991 Sb., o účetnictví, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „ZU“), pro vybrané účetní jednotky (obce, kraje, organizační složky státu, příspěvkové organizace a další...) a určuje obsahové náplně jednotlivých položek účetní závěrky, dále obsahuje popis některých účetních metod a vzorové podoby účetních výkazů a doplňujících informací v sedmi přílohách vyhlášky.

U jednotlivých položek závěrky není uvedeno, kterého typu účetní jednotky se týkají. Účetní na obci si musí přečíst ve vyhlášce č. položky závěrky a její název. Pak pro svůj účetní rozvrh hledá dle názvu nebo dle položky závěrky příslušný syntetický účet, pak hledá příslušný vzor výkazu pro svoji účetní jednotku, aby zjistil(a), zda se obce popsaná položka vůbec týká. A to vše s určitou právní nejistotou.

Pro přehlednost a významně lepší orientaci v předpisu jak pro účetní pracovníky, tak i pro případné uživatele závěrky, by stačila malá úprava ve vyhlášce, jen k jednotlivým číslům a názvům položek závěrky připsat číslo účtu a uvést, kterých typů účetních jednotek se položka (účet) týká, kterých ne. Přínosem v orientaci obsahu pro uživatele závěrky by bylo i vypsání odvolávek na ustanovení ZU uváděných v některých částech přílohy. Např. příloha účetní závěrky v části A.3. zní

Tato vyhláška obsahuje ve svých přílohách stovky položek a paragrafů pro členění rozpočtovou skladbu příjmů a výdajů u obcí. Rovněž ani zde není uvedeno, která položka nebo paragraf se týká které účetní jednotky. Přitom skoro třetina číselníků není pro obce využitelná, nebo se jich netýká. Tento požadavek zde neuvádím poprvé. Žádostem na zpřehlednění využívání rozpočtové skladby s vazbou na typ účetní jednotky posílaných na MF nebylo vyhověno s argumentací, že nechtějí účetní pracovníky omezovat ve výběru. Tento argument však není zcela správný, uvést nevhodnost zvolené položky nebo paragrafu pro obec, nebo dokonce její nemožnost (např. položky seskupení 16) by přispělo ke správnějšímu třídění.

Na přehlednost a srozumitelnost právních předpisů je v naší republice hrozně málo dbáno. Nebylo by od věci, kdyby se uvedly jako jedno z kritérií pro možnost schválení předpisu. Nesrozumitelnost obsahových náplní u položek rozpočtové skladby se každoročně velmi zhoršuje. U obsahových náplní položek se často uvádí nejen případy, kde se mají využít, ale i případy, pro které nejsou určeny. Tento systém by byl pro uživatele přínosný s vyšší právní jistotou, ne však v dnešní podobě předpisu.

Doporučovali bychom např. systém, který je u vysvětlivek statistického členění staveb v CC-CZ: (nejedná se o obsah, ale o možný příklad systému využitelného i u obsahových náplní položek a paragrafů rozpočtové skladby).

Jak je z výše popsaného zřejmé, jedná se jen o drobné vstřícné úpravy v předpisech, které se nám nedaří z nepochopitelných důvodů prosadit. Přitom by usnadnily práci účetních pracovníků a zpřístupnili informace pro zastupitele i další uživatele dat.