Je všeobecně známou věcí, že na obce, resp. na obecní úřady, je stále více přenášen výkon státní správy v různých oborech. Obce tradičně řeší celou škálu přestupků. Plyne tak zejména z § 52 zákona č. 200/1990 Sb. , o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „PZ“), podle něhož přestupky projednávají obecní úřady nebo zvláštní orgány obcí.
Možnost využití záznamu z kamerového systému v přestupkovém řízení obcemi
JUDr.
Václav
Bartík
JUDr.
Eva
Janečková
Následující § 53 PZ pak postuluje základní věcný rámec přestupkové agendy:
„Obce projednávají přestupky proti pořádku ve státní správě ve věcech, které jsou jim svěřeny, přestupky proti pořádku v územní samosprávě, přestupky proti veřejnému pořádku, přestupky proti majetku, jakož i přestupky proti občanskému soužití, pokud nebyly spáchány porušením zvláštních právních předpisů o provozu na pozemních komunikacích, a přestupky na úseku vyhledávání, ochrany, využívání a dalšího rozvoje přírodních léčivých zdrojů, zdrojů přírodních minerálních vod a lázeňských míst. Obecní úřady obcí s rozšířenou působností projednávají přestupky ve věcech, které spravují, a ostatní přestupky, pokud k jejich projednání nejsou příslušné jiné správní orgány.“
Zmiňme jen namátkou některé skutkové podstaty přestupků. Přestupku se dopustí ten, kdo úmyslně zničí, poškodí nebo neoprávněně odstraní nebo poruší úřední uzávěru nebo úřední značku (§ 21 odst. 1 písm. e) PZ] nebo ten, kdo úmyslně zničí, poškodí nebo neoprávněně odstraní veřejnou vyhlášku nebo pozmění její obsah (§ 21 písm. f) PZ]. Přestupku se dopustí ten, kdo úmyslně naruší činnost sdělovacího nebo zabezpečovacího zařízení (§ 23 odst. 1 písm. e) PZ] nebo také ten, kdo vykonává činnost zakázanou ve vnitřním území lázeňského místa (§ 29a odst. 1 písm. d) PZ].
Přestupku se také dopustí ten, kdo kouří na místech zákonem zakázaných (§ 30 odst. 1 písm. m) PZ]. Přestupcem může být také ten, kdo úmyslně poškodí, zneužije nebo hrubě zneváží jiný symbol než státní symbol České republiky chráněný zvláštním právním předpisem (§ 42 odst. 1 písm. a) PZ], nebo také ten, kdo znečistí veřejné prostranství, veřejně přístupný objekt nebo veřejně prospěšné zařízení anebo zanedbá povinnost úklidu veřejného prostranství (§ 47 odst. 1 písm. d) PZ], nebo také ten, kdo neoprávněně založí skládku, nebo odkládá odpadky či odpady mimo vyhrazená místa (§ 47 písm. i) PZ].
A proč jsou namátkou zmiňovány zrovna výše uvedené skutkové podstaty, když jich je obecně několik set? Jednání lidí - přestupců, či lidí podezřelých ze spáchání přestupků je zaznamenatelné kamerami, neboť jsou tak či onak páchány na veřejných prostranstvích, místech spadajících do intravilánu obce, obecních pozemcích apod., tedy na místech, kde bývají instalovány kamerové systémy. S ohledem na vzrůstající četnost instalovaných kamerových systémů se záznamem se stále častěji tyto záznamy stávají, nebo mohou stát důkazem ve správním nebo přestupkovém řízení. A stále častěji jsou i příčinnou sporu, pokud jde o legitimnost a legálnost takového důkazu a pokud jde o možnost záznam použít. Pro vyřešení této otázky je nutné se podívat, jaká je vlastně právní úprava kamerových systémů se záznamem.
Kamerové systémy se záznamem nemají svou vlastní právní úpravu. Je však nutné si uvědomit, že je-li instalovaný kamerový systém vybaven zařízením, které pořizuje záznam, jedná se o zpracování osobních údajů se vším, co tato skutečnost přináší. Provozování kamerového systému je tedy považováno za zpracování osobních údajů v případě, že je vedle kamerového sledování prováděn záznam pořizovaných záběrů, nebo jsou v záznamovém zařízení uchovávány informace a zároveň je účelem pořizovaných záznamů, případně vybraných informací, jejich využití k identifikaci fyzických osob v souvislosti s určitým jednáním. Jinak řečeno, jedná se o
„automaticky provozovaný stálý technický systém umožňující pořizovat a uchovávat zvukové, obrazové nebo jiné záznamy ze sledovaných míst“
, a to např. formou pasivního monitorování prostoru, pořizováním cílených záběrů (zachycování pohybu), nebo reportážním způsobem.1)Podle ustanovení § 4 písm. a) zákona č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů a o změně některých údajů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „ZOOÚ“), je osobním údajem jakákoliv informace týkající se určeného, nebo určitelného subjektu údajů. Údaje uchovávané v záznamovém zařízení (obrazové či zvukové), jsou osobními údaji pouze za předpokladu, že na základě těchto záznamů lze přímo, či nepřímo identifikovat konkrétní fyzickou osobu (informace z obrazových či zvukových nahrávek umožňují, byť nepřímo, identifikaci osoby). Fyzická osoba je identifikovatelná, pokud ze snímku, na němž je zachycena, jsou patrné její charakteristické rozpoznávací znaky (zejména obličej) a na základě propojení rozpoznávacích znaků s dalšími disponibilními údaji je možná její plná identifikace. Osobní údaj pak ve svém souhrnu tvoří ty identifikátory, které umožňují příslušnou osobu spojit s určitým, na snímku zachyceným, jednáním.2)
Jestliže tedy kamerový systém se záznamem splňuje výše uvedené požadavky, jedná se o zpracování osobních údajů a je nutné respektovat ZOOÚ ve všech jeho ustanoveních. Tento zákon obsahuje celou řadu povinností.
Jednu z nich obsahuje § 16 ZOOÚ, který říká, že ten, kdo hodlá jako správce zpracovávat osobní údaje nebo změnit registrované zpracování podle tohoto zákona, s výjimkou zpracování uvedených v § 18, je povinen tuto skutečnost písemně oznámit Úřadu pro ochranu osobních údajů před zpracováváním osobních údajů.
Právě toto ustanovení bývá nejčastější příčinou sporu. Je zpochybňována možnost využití záznamu z kamerového systému, který nebyl u Úřadu pro ochranu osobních údajů řádně zaregistrován, s tím, že je takový systém nelegální. Námitky jsou také k obecné možnosti využít záznam s ohledem na ustanovení § 5 odst. 1 písm. f) ZOOÚ, podle něhož lze osobní údaje zpracovávat pouze v souladu s účelem, k němuž byly shromážděny. Zaregistrovaným účelem obvykle nebývá „předání správnímu orgánu za účelem vedení správního řízení“. Posledním nejobvyklejším sporným bodem bývají kamerové systémy instalované pro osobní potřebu na ochranu soukromého majetku, které však částečně zabírají veřejné prostranství, což z pohledu ZOOÚ způsobuje nezákonnost v této části monitorování. O posledně uvedené „nezákonnosti“ se zmíníme závěrem, neboť se jedná o věc navýsost zajímavou a ani zdaleka jednoznačnou.
S takovou otázkou, tedy s přípustností důkazu, resp. s nepřípustností nelegálně získaného důkazu, se musely v nejednom případě vypořádat i naše soudy nejrůznějších stupňů. Za zmínku určitě stojí rozsudek Nejvyššího soudu ČR,3) kde se lze dočíst, že:
„Důkazy soud hodnotí podle své úvahy, a to každý důkaz jednotlivě a všechny důkazy v jejich vzájemné souvislosti; přitom pečlivě přihlíží ke všemu, co vyšlo za řízení najevo, včetně toho, co uvedli účastníci (§ 132 občanského soudního řádu). Hodnocením důkazů se rozumí myšlenková činnost soudu, kterou je provedeným důkazům přisuzována hodnota závažnosti (důležitosti) pro rozhodnutí, hodnota zákonnosti a posléze hodnota pravdivosti. Při hodnocení důkazů z hlediska jejich závažnosti (důležitosti) soud určuje to, jaký význam mají jednotlivé důkazy pro jeho rozhodnutí a zda o ně může opřít svá skutková zjištění (zda jsou pro zjištění skutkového stavu upotřebitelné). Důkazy, které jsou pro rozhodnutí bezvýznamné, se dále nezabývá. Při hodnocení důkazů po stránce jejich zákonnosti zkoumá soud, zda byly získány (opatřeny) a provedeny způsobem odpovídajícím zákonům, nebo zda v tomto směru vykazují vady (zda jde o důkazy zákonné či nezákonné). K důkazům, které byly získány (opatřeny) nebo provedeny v rozporu s obecně závaznými právními předpisy, soud nepřihlédne. Opačný postup soudu by měl za následek, že porušení obecně závazného právního předpisu by bylo promítnuto do skutkového stavu věci zjištěného soudem, a tím i do rozhodnutí vydaného na jeho základě. Přihlédnutím k nezákonným důkazům (tím, že by o ně opřel svá skutková zjištění) by tak soud zatížil řízení vadou, která by mohla mít za následek nesprávné rozhodnutí ve věci. Hodnocením důkazů z hlediska jejich pravdivosti pak soud dochází k závěru, které skutečnosti, o nichž důkazy (pro rozhodnutí významné a zákonné) podávají zprávu, lze považovat za pravdivé (dokázané), a které nikoli.“
A dále pak soud uvedl, že:
„při posuzování důkazů navržených účastníky z hlediska jejich zákonnosti je třeba rovněž přihlédnout k ustanovení čl. 90, věty první, Ústavy ČR, podle něhož jsou soudy povolány především k tomu, aby zákonem stanoveným způsobem poskytovaly ochranu právům. Ustanovení § 2 občanského soudního řádu ukládá soudům též povinnost zaměřovat svou činnost k tomu, aby nedocházelo k porušování práv a právem chráněných zájmů fyzických a právnických osob a aby práv nebylo zneužíváno na úkor těchto osob. Z těchto ustanovení, upravujících hlavní poslání soudů, obsah jejich činnosti v občanském soudním řízení a předmět a účel občanského soudního řádu, vyplývá nejen úkol soudů zajišťovat spravedlivou ochranu práv a oprávněných zájmů fyzických a právnických osob, které byly porušeny nebo jsou ohroženy, ale též jejich povinnost postupovat v řízení, jímž je tato ochrana zabezpečována, tím způsobem, aby samy svou činností práva fyzických a právnických osob neporušovaly a porušování jejich práv v řízení zamezovaly. Má-li být občanské soudní řízení jednou ze záruk zákonnosti sloužící jejímu upevňování a rozvíjení (§ 3 věta první občanského soudního řádu), nelze připustit, aby při činnosti soudů, kterou je zajišťována ochrana práv fyzických a právnických osob, docházelo k porušování nebo k využívání porušení jiných práv těchto osob. Navrhne-li proto účastník občanského soudního řízení k prokázání svých tvrzení důkaz, který byl pořízen nebo účastníkem opatřen v rozporu s obecně závaznými právními předpisy a jehož pořízením nebo opatřením došlo k porušení práv jiné fyzické nebo právnické osoby, soud takový důkaz jako nepřípustný neprovede“.
Zdálo by se, že věc je tedy jasná, alespoň z hlediska občanského soudního řízení. Nicméně obdobnou otázku vyřešil Nejvyšší správní soud (dále jen „NSS“) pro správní řízení jiným způsobem. Ve svém rozsudku4) mj. uvedl, že:
„i za situace, kdy kamerový záznam pořízený soukromou osobou, který zasahuje do sféry osobnostních práv zaznamenané osoby, nebyl pořízen s jejím souhlasem či v souladu se zákonnými výjimkami, není jeho použitelnost pro potřeby dokazování ve správním řízení zcela vyloučena. V těchto případech je vždy nutno poměřit legitimitu cíle, kterého mělo být pořízením záznamu dosaženo, na straně jedné a přiměřenost užitého postupu na straně druhé. Je tak vždy nutno uvážit, zda v konkrétním případě může nad ochranou osobnostních práv dotčeného subjektu převážit zájem společnosti na objasnění a potrestání deliktních jednání a především pak ochrana ústavně zaručených práv pořizovatele takového záznamu.
Je též třeba vyjádřit se i k důsledkům případného zjištění, že kamerový systém, z něhož byl záznam pořízen, není řádně registrován u Úřadu pro ochranu osobních údajů (tato otázka je sporná i v nyní posuzované věci). Není sporu o tom, že každý, kdo hodlá jako správce zpracovávat osobní údaje, je povinen (vyjma případů uvedených v § 18 ZOOÚ) učinit u Úřadu kvalifikované oznámení (§ 16 odst. 1 a 2 zákona). Nedojde-li k jeho odložení (§ 16 odst. 4 in fine zákona) nebo k vydání rozhodnutí o nepovolení zpracování osobních údajů (§ 17 odst. 2 in fine zákona), dojde k zápisu ohlášených údajů do registru a oznamovatel může začít osobní údaje zpracovávat (§ 16 odst. 3 zákona). Dle názoru NSS zápis do registru má pouze ty účinky, že, zejména ve vztahu k třetím osobám (viz § 35 odst. 2 zákona) a probuje, že bude-li oznámený kamerový systém provozován v souladu s podmínkami oznámení (§ 16 odst. 2 zákona), dochází jím ke zpracování osobních údajů v souladu se zákonem. Provozování kamerového systému bez tohoto oznámení má tak, kromě sankční odpovědnosti provozovatele (srov. § 44 odst. 2 písm. i) a § 45 odst. 1 písm. i) zákona], pouze ten následek, že má-li být jím pořízený záznam použit jako důkaz ve správním či soudním řízení, bude nutné provést celkové posouzení, zda docházelo ke zpracovávání osobních údajů v rozporu se zákonem, či nikoliv. Pro opačný závěr, tedy že provozování kamerového systému bez předchozího oznámení a zápisu do registru má bez dalšího za následek neoprávněnost zpracovávání osobních údajů, nelze v zákoně nalézt oporu“.
V stejném rozsudku pak NSS zmínkou odkázal i na usnesení Ústavního soudu ze dne 8.2.2010, spis. zn. IV ÚS 2425/09, když uvedl, že:
„Jakkoli tímto rozhodnutím byla ústavní stížnost odmítnuta pro zjevnou neopodstatněnost (a nelze mu tak přiznat precedenční účinky nálezu), právní názor v něm vyslovený přesně dopadá i na nyní posuzovanou problematiku a není důvod jej nezmínit.“
Ústavní stížností bylo namítáno nezákonné pořízení důkazu (záznamu z průmyslové kamery poškozeného) použitého v trestním řízení, a to pro absenci souhlasu odsouzeného a nesplnění oznamovací povinnosti pořizovatele (poškozeného) ve smyslu ustanovení § 16 ZOOÚ.Ústavní soud k této argumentaci uvedl, že
„ačkoli nesplnění oznamovací povinnosti dle ustanovení § 16 ZOOÚ je přestupkem (srov. § 44 odst. 2 písm. i) citovaného zákona], nelze jej hodnotit jako porušení právního předpisu takové závažnosti, která by měla za následek absolutní neúčinnost důkazu získaného průmyslovou kamerou. Jedná se o formální pochybení v záležitosti administrativního charakteru ve vztahu ke správnímu orgánu, které však nutně neimplikuje neoprávněnost instalace záznamového zařízení či nepřípustnost důkazního prostředku takto pořízeného“.
Musíme zmínit ještě shora avizovaný problém, kdy je kamerový systém instalován na soukromé nemovitosti, deklarován pro soukromé účely, avšak zasahuje svým záběrem i na veřejné prostranství, třeba tedy jen částečně. I takový záznam ovšem může, za podmínek shora popsaných, samozřejmě posloužit jako důkaz ve správním nebo přestupkovém řízení. Problém by však mohl mít majitel takového kamerového systému, který tím, že záběry míří na veřejné prostranství a tedy mimo sféru, kdy by mu svědčila (pokud by kamery zabíraly jen soukromou nemovitost) výjimka ze ZOOÚ v tom, že tento zákon se nevztahuje na zpracování, které je prováděno výlučně pro osobní potřebu (§ 3 odst. 3 zákona). Úřad pro ochranu osobních údajů takové jednání již i sankcionoval, když dospěl k závěru, že došlo ke spáchání přestupku podle § 44 odst. 2 písm. e), f) a i) ZOOÚ. A uložil finanční sankci, i když jen symbolickou. Přestupce se bránil žalobou, kterou v roce 2012 zamítl Městský soud v Praze.
Přestupce se s tím nespokojil, nerezignoval a napadl rozsudek soudu včas podanou kasační stížností. NSS ovšem došel k závěru, že věc tak jednoduchá asi nebude. Kasační stížnost posoudil a vydal usnesení,5) že bude třeba obrátit se s předběžnou otázkou k Soudnímu dvoru Evropské unie. V onom Usnesení NSS se můžeme dočíst, že žalobce:
„v ní kromě mnoha dalších argumentů namítá, že na jeho případ dopadá výjimka dle § 3 odst. 3 ZOOÚ. Podle ní se zákon nevztahuje na zpracování osobních údajů, které provádí fyzická osoba výlučně pro osobní potřebu. Žalobce dále obsáhle cituje názory Úřadu prezentované v několika jeho materiálech. Těmi poukazuje na rozpornou aplikaci a výklad pojmu ,zpracování osobních údajů pro osobní potřebu‘ dle § 3 odst. 3 zákona. NSS dospěl při předběžné poradě k závěru, že předmětem sporu je mimo jiné aplikovatelnost ZOOÚ na žalobcovu kauzu, tj. zda dopadá na případy monitorování veřejného prostranství za účelem ochrany majetku a zdraví. Sporným je tedy výklad § 3 odst. 3 zákona, který na vnitrostátní úrovni provádí čl. 3 odst. 2 směrnice č. 95/46/ES Evropského parlamentu a Rady ze dne 24.10.1995 o ochraně fyzických osob v souvislosti se zpracováním osobních údajů a o volném pohybu těchto údajů.“
NSS pak uzavírá, že:
„otázka, kterou je třeba vyřešit v řízení před NSS, tedy zní, zda je možné provozování kamerového systému za účelem ochrany majetku, zdraví a života žalobce a jeho rodiny podřadit pod zpracování osobních údajů ,prováděné fyzickou osobou pro výkon výlučně osobních či domácích činností‘ (čl. 3 odst. 2 směrnice 95/46/ES). NSS je toho názoru, že text směrnice takovýto výklad umožňuje. Současně se k takovému výkladu soud sám přiklání s tím, že by bylo na každém členském státě, zda takové situace podřadí či nepodřadí pod právní úpravu ochrany osobních údajů“.
Až tedy bude nakonec rozhodnuto, je možné, že bude posunuta další bariera a napraven možná až příliš rigidní přístup dozorového orgánu.Z výše uvedené judikatury je zřejmé, že pokud správní orgán hodlá využít jako důkaz ve správním či přestupkovém řízení záznam z kamerového systému, je třeba mít na paměti, že i kamerové systémy, a zejména ty se záznamem, mají svá specifická pravidla, která vycházejí, pomineme-li ústavní rovinu zásahu do soukromí, minimálně ze dvou právních předpisů a ještě ve vzájemné interakci, a tak ani záznam z kamerového systému nemusí splnit očekávání správního orgánu, že: „když je něco zachyceno na kamerovém záznamu“, věc je předem jasná.
1) www.uoou.cz, Komentář k Zásadám provozování kamerového systému z hlediska zákona o ochraně osobních údajů.
2) www.uoou.cz, Stanovisko Úřadu pro ochranu osobních údajů č. 1/2006 „Provozování kamerového systému z hlediska zákona o ochraně osobních údajů“.
3) 21 Cdo 1009/98, Zdroj: (ASPI ID): JUD 13572CZ.
4) 2 As 45/2010, Zdroj: (ASPI ID): JUD 208547CZ.
5) Usnesení č. j. 1 As 113/2012 - 59, dostupné na: www.nssoud.cz.