Podání elektronickou poštou - Quo vadis?

Smyslem všech právních předpisů souvisejících s elektronickou komunikací je usnadnit doručování podání prostřednictvím elektronické komunikace tak, aby byla v co největší míře zajištěna rovnost elektronických podání s podáními v písemné podobě na papíře, resp. zajistit, aby datové zprávy nebyly diskriminovány, tj. že nesmí existovat rozpor v zacházení mezi datovými zprávami a dokumenty na papíře¹⁾ a dále, že zaručený elektronický podpis využívá takových elektronických postupů, které umožňují jednoznačnou identifikaci a autentizaci osoby, která podpis vytvořila.

Úvodem tohoto článku jsem volně parafrázoval úryvek z několika nálezů Ústavního soudu, který v nich před cca 10 až 15 lety shrnul smysl digitalizace podání. Od té doby došlo k řadě změn jak technologických, tak i legislativních, vývoj je rychlý, až překotný. Komunikace se v celé společnosti masivně přesouvá do oblasti digitální, tato forma je dnes již jednoznačně převažující, resp. dominantní. Přesto se stále ještě vyskytují názorové křižovatky, na nichž se řeší zásadní atributy digitálních podání a dochází někdy k podstatné změně chápání některých otázek. Jako velmi dobrý ilustrativní příklad výše uvedeného popíši dále oblast doručení podání vůči orgánům veřejné moci prostřednictvím elektronické pošty (e-mailu). Z pohledu právních předpisů vycházím ze znění platných k 31. 12. 2020, pokud není výslovně uvedeno jinak.

Počátek používání elektronické pošty se datuje do sedmdesátých let, kdy se ale ještě zdaleka nejednalo o běžný způsobem komunikace.²⁾ Teprve od poloviny let devadesátých začaly vznikat e-mailové služby určené pro širokou veřejnost (např. Hotmail) a následně došlo k prudkému nárůstu počtu uživatelů. Elektronická pošta je tak i dnes, přes sílící podíl komunikace prostřednictvím sociálních sítí, všudypřítomným komunikačním kanálem. Každý den je více než 4 miliardami uživatelů odesláno a přijato přes 305 miliard e-mailů a také pro příští roky se předpokládá další zvyšování počtu uživatelů i zpráv.³⁾

Obliba e-mailů je dána jednoduchostí používání, rychlostí přenosu a existencí bezplatných poskytovatelů tohoto způsobu komunikace. Rezervy lze naopak spatřovat v bezpečnosti, i když i zde došlo k posunu směrem k využití šifrování a používání zabezpečeného připojení. Problémovým se ale může stát prokazování doručení příjemci, kdy některé zprávy přes bezpečnostní a antispamové filtry neprojdou vůbec, nebo jsou uloženy do nevyžádané pošty, kde je adresát nemusí vůbec zpozorovat. Odesílatel sice může určit, že si přeje být informován o dodání e-mailu i o jeho přečtení, ale ani to zdaleka nezajišťuje prokazatelnost doručení.

Na tuto slabinu e-mailové komunikace poukázal i Ústavní soud ve svém nálezu ze dne 6. prosince 2016, sp. zn. Pl. ÚS 32/15, kdy zrušil ustanovení zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, které spojovalo účinky doručení s okamžikem odeslání výzvy týkající se kontrolního hlášení prostřednictvím veřejné datové sítě na elektronickou adresu (tedy e-mailem):

Případná odpovědnost provozovatele systému elektronické pošty se odvíjí od smluvních podmínek. Ty musí odsouhlasit i uživatelé tzv. bezplatných služeb, jako jsou Gmail, Seznam nebo Outlook apod. Standardně v nich bývá ustanovení ohledně vyloučení odpovědnosti v případě nedoručení nebo opožděného doručení e-mailové zprávy.

Legislativní úprava doručování prostřednictvím elektronické pošty proto vychází z předpokladu, že samotné odeslání e-mailu ještě nezajišťuje dostatečnou jistotu ohledně seznámení příjemce s odeslanou zprávou.

Předpisy upravující komunikaci s orgány veřejné moci prostřednictvím elektronické pošty vyžadují, aby přijetí e-mailové (datové) zprávy bylo potvrzeno. Pokud je ze strany orgánu veřejné moci doručováno na adresu elektronické pošty, je požadováno potvrzení adresátem. V zákoně č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, lze nalézt příslušné ustanovení v § 47 odst. 2, kdy je přijetí písemnosti odeslané soudem na adresu elektronické pošty nutné potvrdit datovou zprávou podepsanou adresátem ve lhůtě tří dnů po odeslání.

Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, v § 19 odst. 9 vyžaduje, aby převzetí písemnosti určené do vlastních rukou a zaslané na elektronickou adresu bylo adresátem potvrzeno nejpozději následující pracovní den po odeslání, a to opět podepsanou datovou zprávou.

Zákon č. 280/2009 Sb., daňový řád (dále jen „daňový řád“), v § 39 upřednostňuje elektronické doručování před doručením formou zásilky, ale jako jedinou možnost připouští v § 42 pouze doručení prostřednictvím datové schránky. V oblasti daní tedy představuje využití elektronické pošty správcem daně v podstatě neformální způsob komunikace, byť údaje takto získané může bezpochyby využít v rámci vyhledávacích nebo kontrolních postupů. Výjimkou je pouze doručování písemnosti na elektronickou adresu osoby povinné k dani ve zvláštním režimu jednoho správního místa (tzv. MOSS – Mini One Stop Shop), pokud nemá adresát zpřístupněnu datovou schránku.⁴⁾

V případech, kdy je naopak prostřednictvím elektronické pošty učiněno podání vůči orgánu veřejné moci, se použijí ustanovení zákona č. 499/2004 Sb., o archivnictví a spisové službě, která ukládají tzv. veřejnoprávním původcům vykonávat spisovou službu v elektronické podobě v elektronických systémech. To mimo jiné znamená zajistit příjem digitálních dokumentů v určených formátech.⁵⁾

Prováděcí vyhláška č. 259/2012 Sb., o podrobnostech výkonu spisové služby, definuje kromě jiného pro veřejnoprávní původce také povinnost vybavit podatelnu zařízením umožňujícím příjem datových zpráv, doručovaných na elektronickou adresu podatelny, kterou je podle § 2 odst. 3 této vyhlášky adresa elektronické pošty. Učinit podání prostřednictvím e-mailu je tedy standardní a předpokládaný způsob komunikace.

Určení veřejnoprávní původci (tj. většina orgánů veřejné moci) jsou proto povinni vybavit své podatelny příslušnou funkcionalitou pro příjem digitálních písemností doručovaných prostřednictvím elektronické pošty. Vzhledem k potřebné jistotě ohledně doručení zahrnují požadavky na elektronickou podatelnu také to, aby odesílateli⁶⁾ bylo zasláno potvrzení o přijetí dokumentu, včetně informace, zda jsou splněny podmínky pro jeho další zpracování. Pokud takové potvrzení nedorazí, nemusí být podání vůbec řádně doručeno, což může být přičteno k tíži odesílatele. Jak uvedl Nejvyšší správní soud (dále také „NSS“) ve svém rozsudku ze dne 16. července 2008, :

Toto potvrzení je tak nezbytné k dosažení potřebné míry jistoty, že podání bylo účinné. Prokazovat dodání na elektronickou podatelnu jinými prostředky by bylo velmi nesnadné, nepostačuje svědectví jiné osoby ani vytištěné obrazovky s odeslaným e-mailem.⁷⁾

Na rozdíl od předání k poštovní přepravě navíc v případě elektronického podání nerozhoduje okamžik odeslání, ale až dodání na adresu elektronické podatelny orgánu veřejné moci. Tento okamžik se současně považuje za rozhodující pro účinky doručení.⁸⁾

Přehledně a detailně zpracované potvrzení podání na elektronickou podatelnu VZP, včetně informace o úspěšném ověření podpisu

Podobné oznámení odesílají i elektronické podatelny okresních zpráv sociálního zabezpečení, krajských soudů a dalších orgánů.

Výjimku z výše uvedených pravidel představuje přístup Finanční správy, která uvádí jako adresu elektronické podatelny pro podání v daňových věcech odkaz na webový Daňový portál (tzv. EPO),⁹⁾ který ale není uzpůsoben pro příjem datových zpráv zaslaných prostřednictvím elektronické pošty. Mezi kontaktními údaji jednotlivých územních pracovišť sice najdeme vždy i adresu elektronické pošty, ta je ale doprovázena textem:

Podání, která byla dodána na takto zveřejněné e-mailové adresy podatelen, byla ze strany správce daně odmítána anebo považována za podání učiněná pomocí jiných přenosových technik, která je nutné ještě potvrdit ve lhůtě pěti dnů písemně, ústně do protokolu anebo elektronicky podepsanou datovou zprávou.¹⁰⁾

Naprostou výjimku v tomto směru představovalo a představuje podání žádosti o kompenzační v souvislosti s krizovými opatřeními díky výskytu koronaviru SARS-CoV-2. Tato výjimka je ovšem založena speciálním ustanovením § 7 zákona č. 159/2020 Sb., o kompenzačním bonusu v souvislosti s krizovými opatřeními v souvislosti s výskytem koronaviru SARS CoV-2.

Jistým překvapením v takto nastavených pravidlech elektronických podání vůči správci daně proto bylo rozhodnutí NSS ze dne 20. října 2020 pod čj.. Jednalo se o přiznání k dani z nabytí nemovitých věcí (řádné a následně opravné) ve formátu datové zprávy podepsané uznávaným elektronickým podpisem a zaslané na e-mailovou adresu podatelny územního pracoviště pro Prahu 9. Správce daně postupoval tak, jak jsem uvedl výše, a takto doručované daňové tvrzení neakceptoval s odůvodněním, že se nejednalo o kvalifikovanou formu podání, poplatník je měl potvrdit ve lhůtě pěti dnů, a pokud tak neučinil, mělo to za následek neúčinnost podání. Nejvyšší správní soud byl ale v této otázce zcela odlišného názoru, který vyjádřil v odůvodnění svého rozsudku:

Výše uvedené závěry NSS vycházely z právní úpravy platné před novelou daňového řádu provedenou zákonem č. 170/2017 Sb., který kromě jiného upravil i znění relevantních ustanovení § 56 a § 71 daňového řádu, nicméně základní východiska touto novelou dotčena nebyla. Předchozí argumentaci a stanoviska tak převzal a potvrdil další rozsudek NSS ze dne 12. listopadu 2020 pod čj. , který se týkal účinnosti odvolání zaslaného v podobě datové zprávy s uznávaným elektronickým podpisem na e-mailovou adresu podatelny územního pracoviště správce daně v České Lípě podatelna2602@fs.mfcr.cz.

Nejvyšší správní soud judikoval, že pojem datová zpráva používaný v právních předpisech zahrnuje nepochybně i e-mail a opakovaně potvrdil, že pokud je datová zpráva odeslaná prostřednictvím elektronické pošty podepsána uznávaným elektronickým podpisem,¹¹⁾ jedná se o kvalifikované podání ve smyslu § 71 odst. 1 písm. a) daňového řádu, které není potřeba jakkoli potvrzovat nebo opakovat.

Z platného znění výše zmíněné vyhlášky č. 259/2012 Sb., o podrobnostech výkonu spisové služby, pak NSS jednoznačně dovodil povinnost správce daně přijímat mimo jiné i dokumenty doručované prostřednictvím elektronické pošty (e-mailu). Zveřejnění příslušné adresy elektronické podatelny pro příjem takových e-mailů má již pouze informativní, nikoli charakter. Správce daně přitom může určit technické podmínky pro příjem datových zpráv,¹²⁾ ale není oprávněn zcela znemožnit nebo omezit podání prostřednictvím e-mailové adresy elektronické podatelny.

Osobně jsem citované rozsudky Nejvyššího správního soudu přivítal, nad specifickým přístupem Finanční správy k otázce přijímání e-mailových podání jsem se pozastavoval již v minulosti.¹³⁾ Otázkou pro budoucnost ale zůstává další vývoj, tedy zda dojde ke změně postupů Finanční správy a akceptování elektronické pošty jako způsobu komunikace, a to včetně podání typu daňových tvrzení či přihlášky k registraci, anebo zda naopak převáží snaha upravit legislativu tak, aby byl tento způsob e-mailových podání znemožněn.

Praxe ukázala, že elektronická pošta je zdaleka nejpreferovanější způsob komunikace, v případě zmíněného kompenzačního bonusu bylo e-mailem odesláno téměř 58 % všech žádostí.¹⁴⁾ Lze tedy dovodit, že počet e-mailů, rozuměj podání, směrovaných na elektronické podatelny správce daně by byl značný.

Pokud v širším pohledu (oboustranném) na elektronická podání vyjdeme z jejich účelu a smyslu, je z ustanovení relevantních právních předpisů zřejmé, jaké základní atributy musí být naplněny. Tedy že musí být zřejmé, čeho se podání týká, kdo jej činí a co je navrhováno (sledováno, tvrzeno),¹⁵⁾ a dále kdy bylo podání doručeno příslušnému orgánu veřejné moci. Všechna uvedená kritéria může dozajista splňovat i e-mailová zpráva podepsaná uznávaným elektronickým podpisem a doručovaná na adresu podatelny zveřejněnou Finanční správou. Pokud jsou přitom dodrženy i správcem daně určené podmínky ohledně formátu a struktury datových zpráv (např. definovaný XML formát pro daňová přiznání), jedná se o podání, které lze digitálně přijmout a automatizovaně zpracovat v elektronických systémech spisové služby.

Daňový řád upravuje postupy i pro případ, kdy podání vykazuje vady, pro které není způsobilé k projednání, nebo pro které nemůže mít předpokládané účinky pro správu daní. Příslušný § 74 daňového řádu byl novelizován¹⁶⁾ a nabývá účinnosti nové znění, které doplňuje vady i o situace, kdy podání:

Výše citované rozsudky Nejvyššího správního soudu podle mého názoru ale znamenají, že např. daňové tvrzení ve formátu XML doručené e-mailem podepsaným uznávaným elektronickým podpisem na adresu elektronické pošty (podatelny) územního pracoviště správce daně tyto nové definice vady nenaplní, a mělo by proto být bez dalšího akceptováno a zpracováno včetně řádného potvrzení podání s předepsanými parametry.

To, aby bylo možné elektronická podání zpracovat nejlépe automatizovaně, je logickým požadavkem, který vyplývá i z narůstajícího počtu digitálních písemností doručovaných orgánům veřejné moci. Během kalendářního roku 2019 bylo vůči správci daně učiněno více než 17 milionů kvalifikovaných podání¹⁸⁾ a v příštích letech rozhodně nelze očekávat pokles.

Lze proto chápat, že je legislativně správci daně uděleno zmocnění vyplývající z ustanovení § 56 odst. 1 písm. b) daňového řádu ve spojení se zněním § 72 odst. 2 písm. c) a odst. 5 písm. d)¹⁹⁾ daňového řádu, aby nadefinoval formát a strukturu „obsahu“ datových zpráv, které je schopen přijmout a zpracovat. Samotná realizace podání, tedy způsoby doručení příjemci, jsou ale dány platnou legislativou a ani Finanční správa není oprávněna vyloučit nejpoužívanější způsob elektronické komunikace pro podání v daňových věcech, aniž by pro to existovala zákonná opora.

Možnosti doručení digitálního podání orgánům veřejné moci

Koneckonců technická řešení elektronických podatelen splňující požadavky legislativních předpisů, to znamená schopných přijímat také digitální písemnosti doručované prostřednictvím elektronické pošty, implementovala v České republice již řada orgánů veřejné moci. Nyní je tedy na řadě i Finanční správa... nebo se mýlím?

Zdroj: Odborný portál DAUC.cz, 2021.