Důvodová zpráva k zákonu č. 334/2014 Sb., změna zákona o auditorech

Na základě schváleného Plánu legislativních prací vlády se nezpracovává.

V souladu s Plánem legislativních prací vlády na rok 2012, schváleným Usnesením č. 941 ze dne 14. prosince 2011, se předkládá návrh novelizace zákona č. 93/2009 Sb., o auditorech a o změně některých zákonů (zákon o auditorech), ve znění pozdějších předpisů. Jedná se o právní předpis, regulující výkon auditorské činnosti, postavení osob vykonávajících tuto činnost a působnost Komory auditorů České republiky a dohledového orgánu. Předkládaný návrh zákona si klade za cíl reagovat na přijetí doplňující legislativy vycházející ze Směrnice Evropského Parlamentu a Rady 2006/43/ES o povinném auditu ročních a konsolidovaných účetních závěrek, o změně směrnic Rady 78/660/EHS a 83/349/EHS a o zrušení směrnice Rady 84/253/EHS (dále jen „směrnice o povinném auditu“). Jedná se o následující akty sekundárního práva Evropské unie:

Cílem navržených změn je zvýšení a zkvalitnění dohledu Rady pro veřejný dohled nad auditem - nad systémem kontroly kvality u auditorů a auditorských společností. Externí zajištění kvality pro povinný audit je pro vysokou kvalitu auditu zásadní, neboť kvalitně prováděný audit dodává důvěryhodnost zveřejňovaným finančním informacím a poskytuje lepší ochranu akcionářům, investorům, věřitelům a jiným zúčastněným stranám. Jakýkoliv systém externího zajištění kvality by z tohoto důvodu měl být objektivní a nezávislý na auditorské profesi. Cílem kontrol je přispět ke zvýšení kvality provádění auditu u kontrolovaného auditora. Kontroly by měly být prováděny pravidelně a preventivně. Měly by se zaměřit na vytvoření a zachování důvěry v povinné audity, a tím i důvěry ve finanční trhy. Toto doporučení se netýká vyšetřování (prováděných z důvodu možných porušení právních předpisů). Dalších důvodem je nastavení koordinovaného přístupu k provádění kontrol kvality u auditorů a auditorských společností a tedy zamezení odlišného pojetí kvality auditu u statutárních auditorů a auditorských společností v České republice i v jiných členských státech Evropské unie.

Důvodem nutnosti reagovat na dané rozhodnutí je především fakt, že jeho přijetím vzniká pro členské státy, na základě vzájemných pracovních ujednání, možnost přistoupit v rámci spolupráce při kontrolách kvality u auditorů nebo auditorských společností na tzv. „společné kontroly“, tj. kontroly prováděné společně s příslušnými orgány ze třetích zemí.

Důležitou oblastí jsou i úpravy zohledňující zkušenosti po implementaci požadavků směrnice o povinném auditu a řešící problémy a nedostatky, které byly při praktické aplikaci zákona v praxi identifikovány. Jedná se např. o sjednocení dob uznávání zkoušek, skládání kvalifikačních zkoušek v rámci Komory auditorů České republiky, doplnění povinnosti pracovního poměru u auditora nebo auditorské společnosti jako podmínky pro zápis do seznamu asistentů auditora, vymezení a aplikace mezinárodních auditorských standardů a standardů vydávaných Komorou auditorů České republiky, nová úprava sankcí, úprava podmínek dočasného a trvalého zákazu výkonu auditorské činnosti, úprava podmínek výkonu auditorské činnosti osobami z jiných členských států a třetích zemí, úprava podmínek spolupráce Komory auditorů České republiky a Rady pro veřejný dohled nad auditem s příslušnými orgány členských zemí a třetích zemí a další oblasti úpravy, které si vyžádala situace na finančních trzích a reálný vývoj auditorské profese.

Novela také obsahuje úpravy či zpřesnění některých ustanovení zákona v souvislosti se změnou či přijetím jiných právních předpisů, v návaznosti na znění nového občanského zákoníku a zákona o obchodních korporacích. Cílem předkládaného návrhu je také odstranění některých systematických, terminologických, případně legislativně technických nedostatků.

Oproti původnímu záměru neobsahuje návrh novely úpravy vztahující se k Doporučení Komise 2008/473/ES ze dne 5. června 2008 o omezení občanskoprávní odpovědnosti statutárních auditorů a auditorských společností. Vzhledem k tomu, že obecná právní úprava odpovědnosti není v rozporu s požadavky obsaženými v tomto doporučení, není nutné upravovat odpovědnost přímo v zákoně o auditorech. Vymezení odpovědnosti je tak ponecháno na obecné úpravě.

Důvody pro předložení návrhu novely zákona lze shrnout takto:

V konečné fázi pak zajištění bezproblémového fungování auditorského trhu a vysoké úrovně kvality práce auditorů přispěje k posílení důvěryhodnosti účetních závěrek ověřených auditorem vůči domácím i zahraničním investorům. To bude mít významný pozitivní dopad nejen na podnikatelské prostředí a finanční trhy, ale i na celkovou situaci ve společnosti.

Předložený návrh novely zákona, stejně jako současné znění zákona, vychází z požadavků směrnice o povinném auditu. Zároveň zohledňuje dosavadní zkušenosti po implementaci požadavků směrnice, upřesňující výklady a doporučení Komise.

Stávající právní úprava a její změny je popsána ve vazbě na předchozí vymezení důvodů a oblastí úpravy:

Ad I)

Kontrola kvality u statutárních auditorů a auditorských společností, konkrétní úprava ve vazbě na Doporučení Komise ze dne 6. května 2008 ohledně externího zajištění kvality u statutárních auditorů a auditorských společností provádějících audit subjektů veřejného zájmu.

Současný systém kvality dle stávajícího znění zákona splňuje požadavky směrnice o povinném auditu, ale s ohledem na doporučení Komise a jako reakce na vývoj v této oblasti vyžaduje určité změny.

Přijetí zákona o auditorech, který do českého právního řádu zapracoval směrnici o povinném auditu, znamenalo posun právní regulace povinného auditu v České republice na novou kvalitativní úroveň s pragmatickým přístupem k regulačním požadavkům nad auditorskou profesí při respektování požadavků práva Evropské unie. V důsledku kritérií stanovených ve směrnici o povinném auditu se však napříč Evropskou unií vyskytují stále značné rozdíly ve způsobu organizace systémů kontroly kvality u auditorů a auditorských společností a dohledu nad výkonem jejich činnosti. V této oblasti zákon o auditorech naplnil cíle směrnice o povinném auditu především realizací dvojstupňového systému regulace: kdy nad samosprávnou profesní organizací (Komorou auditorů České republiky) je nadřazena další osoba plnící funkci veřejného dohledu nad auditorskou profesí. Řešení zvolené pro Českou republiku, tzn. vytvoření Rady pro veřejný dohled nad auditem, která má vymezený dohled též nad systémem kontroly kvality auditorské činnosti organizovaném a prováděném Komorou auditorů České republiky, naplňuje minimální harmonizační požadavky směrnice o povinném auditu. Neodpovídá však zcela současnému mezinárodnímu vývoji a tendencím zavést systém externí kontroly kvality řízený nezávisle na auditorské profesi, v jehož rámci kontrolu kvality u auditorů a auditorských společností provádějí osoby, které stojí mimo auditorskou profesi. Evropskou komisí bylo v roce 2008 přijato doporučení 2008/362/ES týkající se externího zajištění kvality u statutárních auditorů a auditorských společností, které provádějí audit subjektů veřejného zájmu ve snaze odstranit neharmonizovaný přístup k organizaci a způsobu provádění kontrol kvality členskými státy, zohlednit nové mezinárodní trendy i konkrétní potřeby členských států a zajistit srovnatelnost i účinnost systémů zajištění kvality v rámci Evropské unie. Předkládaný návrh novely zákona o auditorech v souladu s tímto doporučením vyjasňuje úlohu Rady pro veřejný dohled nad auditem a Komory auditorů České republiky tak, aby nevznikaly výkladové nesrovnalosti či jakékoliv pochybnosti o kompetencích, povinnostech a odpovědnosti těchto orgánů při řízení, organizaci a provádění systému kontroly kvality u auditorů. V souladu s doporučením, které umožňuje orgánu veřejného dohledu pověřit výkonem úkolů spojených s prováděním kontrol jiný příslušný subjekt za předpokladu, že je zajištěna odpovědnost takového subjektu vůči orgánu veřejného dohledu a při zachování určitých kompetencí orgánu veřejného dohledu, se v návrhu výslovně zakotvuje, že Rada pro veřejný dohled nad auditem, kromě výkonu dohledu nad organizací, řízením a provozováním systému kontroly kvality auditorské činnosti prováděném Komorou auditorů, též schvaluje základní obecná pravidla a zásady systému kontroly kvality a schvaluje rovněž i osoby, které kontrolu kvality u auditorů a auditorských společností provádějí. Výslovně je zakotvena odpovědnost Komory auditorů České republiky vůči Radě pro veřejný dohled nad auditem za organizaci, řízení a provozování systému kontroly kvality v oblasti auditorské činnosti. V předkládaném návrhu se tedy nejedná o koncepční změny oproti stávající úpravě, dochází však k jasnému vymezení kompetencí obou subjektů. Částečně jsou také rozšířeny pravomoci Rady nezbytné k řádnému výkonu dohledu v této oblasti, zejména s ohledem na její konečnou odpovědnost za celý systém kontroly kvality. Jasněji je definována osoba provádějící kontrolu kvality – kontrolor kvality s ohledem na zajištění jeho nezávislosti a nestrannosti na kontrolovaném subjektu tzn. auditorovi.

Ad II)

Udělení přiměřenosti příslušných orgánů některých třetích zemí, konkrétně se jedná o Rozhodnutí Komise 2013/280/EU ze dne 11. června 2013 o přiměřenosti příslušných orgánů Spojených států amerických podle směrnice Evropského parlamentu a Rady 2006/43/ES (2013/280/EU). Podle čl. 47 odst. 1 a čl. 53 směrnice o povinném auditu mohou od 29. června 2008 příslušné orgány členských států v případě kontrol či vyšetřování statutárních auditorů nebo auditorských společností umožnit předání pracovních materiálů k auditu nebo jiných dokumentů v držení statutárních auditorů nebo auditorských společností příslušným orgánům ze třetích zemí pouze za předpokladu, že tyto orgány byly Komisí prohlášeny za přiměřené a existují pracovní ujednání založená na vzájemnosti dohodnutá mezi těmito orgány a příslušnými orgány dotyčných členských států. Rozhodnutím byla přiměřenost udělena příslušným orgánům a Spojených států amerických (Rada Spojených států amerických pro dohled nad auditorskými společnostmi PCAOB a Komise Spojených států amerických pro cenné papíry a burzu SEC). Přiměřenost těchto orgánů byla vyhodnocena z hlediska pravomocí vykonávaných těmito orgány, bezpečnostních opatření proti porušení profesního tajemství a pravidel o důvěrnosti, jež tyto orgány uplatňují, i z hlediska jejich schopnosti spolupracovat na základě svých právních a správních předpisů s příslušnými dohledovými orgány členských států. Důvodem nutnosti reagovat na dané rozhodnutí je především fakt, že jeho přijetím vzniká pro členské státy možnost přistoupit v rámci spolupráce při kontrolách kvality u auditorů nebo auditorských společností na tzv. „spole