Důvodová zpráva k zákonu č. 315/2019 Sb., změna zákona o státním zastupitelství a některých dalších zákonů

Hodnocení dopadů regulace nebylo u tohoto návrhu zákona ve vztahu k implementaci směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2017/1371 ze dne 5. července 2017 o boji vedeném trestněprávní cestou proti podvodům poškozujícím nebo ohrožujícím finanční zájmy Unie¹⁾ prováděno v souladu s Plánem legislativních prací vlády na zbývající část roku 2018, ve vztahu k adaptaci nařízení Rady (EU) 2017/1939 ze dne 12. října 2017, kterým se provádí posílená spolupráce za účelem zřízení Úřadu evropského veřejného žalobce (dále též jen „adaptované nařízení“ či „nařízení“, popř. „nařízení o zřízení Úřadu“) pak předseda Legislativní rady vlády rozhodl o uplatnění výjimky z povinnosti provést hodnocení dopadů regulace (dopis předsedy Legislativní rady vlády ze dne 29. ledna 2018 č.j. 2877/2018-OHR).

Dne 20. listopadu 2017 vstoupilo v platnost nařízení Rady (EU) 2017/1939 ze dne 12. října 2017, kterým se provádí posílená spolupráce za účelem zřízení Úřadu evropského veřejného žalobce. Na základě tohoto nařízení bude na konci roku 2020 či na počátku roku 2021 zřízena nová unijní instituce, a to Úřad evropského veřejného žalobce (dále též jen „Úřad“); přesné datum přitom bude stanoveno v rozhodnutí Komise, které bude vydáno na návrh evropského nejvyššího žalobce, přičemž den určený Komisí nesmí nastat dříve než tři roky po dni vstupu adaptovaného nařízení v platnost. Rozhodnutí Komise bude zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie.

Možnost zřídit Úřad evropského veřejného žalobce předpokládá Smlouva o fungování Evropské unie v hlavě týkající se prostoru svobody, bezpečnosti a práva. Smlouva o fungování Evropské unie stanoví, že věcná příslušnost Úřadu je omezena na trestné činy poškozující nebo ohrožující finanční zájmy Unie. Úkoly Úřadu by tak měly spočívat v trestním stíhání pachatelů trestných činů proti finančním zájmům Unie, jak jsou vymezeny ve směrnici Evropského parlamentu a Rady (EU) 2017/1371 ze dne 5. července 2017 o boji vedeném trestněprávní cestou proti podvodům poškozujícím nebo ohrožujícím finanční zájmy Unie, resp. jak budou provedeny ve vnitrostátním právu, jakož i trestných činů s nimi neoddělitelně spjatých, a jejich postavení před soud. Jakékoli rozšíření této příslušnosti vyžaduje jednomyslné rozhodnutí Evropské rady, příslušnost Úřadu lze takto rozšířit pouze o závažné trestné činy s přeshraničním rozměrem.

Schválením tohoto nařízení vyvrcholila dlouhodobá snaha o vytvoření společné unijní instituce tohoto typu. Tuto myšlenku můžeme vysledovat již v polovině devadesátých let minulého století, kdy na podnět Komise a s podporou Evropského parlamentu byl zpracován návrh trestního kodexu k zajištění ochrany finančních zájmů Evropské unie, tzv. Corpus Juris, event. Corpus Juris 2000 (druhá, revidovaná verze), v jehož rámci byla navržena úprava jak hmotněprávní (především úprava podmínek trestní odpovědnosti, vymezení několika skutkových podstat trestných činů chránící finanční zájmy Evropské unie a stanovení za ně hrozících sankcí), tak procesněprávní, kde se již lze setkat s návrhem, aby úlohu národních prokuratur/státního zastupitelství v těchto věcech převzal Úřad evropského veřejného žalobce s pobočkami ve všech členských státech. Komise se z popudu Evropského úřadu pro boj proti podvodům (OLAF) následně rozhodla iniciovat změnu primárního práva, aby bylo právně možné přijmout příslušné předpisy vedoucí ke zřízení této instituce. V rámci revize primárního práva Smlouvou z Nice Komise zřízení Úřadu evropského veřejného žalobce neprosadila, a to zejména s ohledem na pochybnosti o potřebnosti takového kroku, včetně případných praktických důsledků i právních problémů s tím spojených. Následně byla zpracována tzv. Zelená kniha o trestněprávní ochraně finančních zájmů Evropských společenství a zřízení Úřadu evropského veřejného žalobce²⁾ a na ni navazující zpráva Komise (2003)³⁾. Základní rámec pro zřízení Úřadu evropského veřejného žalobce poskytla až Smlouva o fungování Evropské unie, a to ve svém čl. 86. Trvalo však další čtyři roky, než byl návrh nařízení o zřízení Úřadu předložen a začalo se o něm jednat. Vzhledem k tomu, že se v průběhu projednávání tohoto návrhu nepodařilo dosáhnout jednomyslnosti, byl, jak předvídá čl. 86 odst. 1 SFEU, Úřad zřízen v režimu posílené spolupráce, ke které se (doposud) zavázalo celkem dvacet dva členských států, a to Belgie, Bulharsko, Česká republika, Estonsko, Finsko, Francie, Chorvatsko, Itálie, Kypr, Litva, Lotyšsko, Lucembursko, Německo, Nizozemsko, Malta, Portugalsko, Rakousko, Rumunsko, Řecko, Slovensko, Slovinsko a Španělsko.

Hlavním cílem této nové instituce je, jak již bylo zmíněno, trestní stíhání pachatelů trestných činů proti finančním zájmům Unie podle směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2017/1371, jakož i trestných činů s nimi neoddělitelně spjatých, a plnění úlohy veřejného žalobcepřed příslušnými vnitrostátními soudy, včetně řízení o mimořádných opravných prostředcích⁴⁾, přičemž nařízení stanoví systém sdílené pravomoci mezi Úřadem a vnitrostátními orgány, a to na základě evokačního práva Úřadu (v zásadě platí, že pokud se Úřad evropského veřejného žalobce rozhodne vykonávat svou pravomoc, je tím dána překážka, aby příslušné vnitrostátní orgány vedly trestní stíhání pro týž skutek - viz čl. 25 odst. 1 nařízení). Směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2017/1371 ze dne 5. července 2017 o boji vedeném trestněprávní cestou proti podvodům poškozujícím nebo ohrožujícím finanční zájmy Unie tak představuje hmotněprávní základ činnosti Úřadu evropského veřejného žalobce. Tato směrnice ode dne 6. července 2019 nahradí Úmluvu o ochraně finančních zájmů Evropských společenství ze dne 26. července 1995 (dále jen „Úmluva“) a protokoly k této Úmluvě ze dne 27. září 1996, ze dne 29. listopadu 1996 a ze dne 19. června 1997 (dále jen „protokoly“). Závazky trestněprávně postihovat určitá jednání vyplývající z této úmluvy a jejích protokolů pak Česká republika implementovala v rámci skutkové podstaty trestného činu poškození finančních zájmů Evropské unie podle § 260 zákona č. 40/2009 Sb., trestní zákoník, ve znění zákona č. 420/2011 Sb. a zákona č. 86/2015 Sb. Přestože směrnice vychází ze znění Úmluvy a jejích protokolů, došlo v rámci procesu jejího vyjednávání a přijímání k některým změnám, na které je nezbytné reagovat novelou trestního zákoníku, pokud chce Česká republika i nadále plnit své závazky plynoucí ze svého členství v Evropské unii. Úřad evropského veřejného žalobce však nebude nijak činný v rámci vykonávacího řízení. Nařízení se ani nijak nedotýká vnitrostátních systémů členských států, pokud jde o způsob, jakým je organizováno prověřování a vyšetřování trestné činnosti.

Nařízení Rady (EU) 2017/1939 ze dne 12. října 2017, kterým se provádí posílená spolupráce za účelem zřízení Úřadu evropského veřejného žalobce, není pouze organizační normou stanovující postavení, strukturu a organizaci Úřadu evropského veřejného žalobce, jeho pravomoci či postavení evropského nejvyššího žalobce, evropských žalobců, evropských pověřených žalobců a dalších osob účastnících se činnosti Úřadu evropského veřejného žalobce, ale upravuje též postupy Úřadu v rámci trestního řízení. Vnitrostátní právo se použije pouze v rozsahu, ve kterém není daná věc upravena tímto nařízením; v případě, že se případ řídí vnitrostátním právem i tímto nařízením, má nařízení přednost (viz čl. 5 odst. 3 nařízení). Článek 6 nařízení charakterizuje Úřad jako nezávislou instituci, přičemž ukládá evropskému nejvyššímu žalobci, náměstkům evropského nejvyššího žalobce, evropským žalobcům, evropským pověřeným žalobcům, správnímu řediteli a zaměstnancům Úřadu jednat v zájmu Unie a při výkonu svých povinností podle nařízení nevyhledávat ani nepřijímat pokyny od žádné osoby mimo Úřad, od žádného členského státu Evropské unie ani od žádného orgánu, instituce nebo jiného subjektu Unie. Členské státy Evropské unie a orgány, instituce a jiné subjekty Unie musí respektovat nezávislost Úřadu a nesnažit se jej ve výkonu jeho úkolů ovlivňovat.

Úřad evropského veřejného žalobce bude fungovat na centrální a decentralizované úrovni. Zatímco centrální úroveň se bude skládat zejména z evropského nejvyššího žalobce a dvaceti dvou evropských žalobců, z nichž každý bude reprezentovat jeden členský stát zapojený do posílené spolupráce na tomto nařízení, decentralizovanou úroveň budou tvořit evropští pověření žalobci, kteří budou jménem Úřadu dohlížet na trestní řízení ve svých domovských státech. Počet evropských pověřených žalobců není dosud znám, ten bude určen až evropským nejvyšším žalobcem, který bude stát v čele Úřadu, a to po konzultacích s příslušnými národními orgány. Jak evropský žalobce, tak evropští pověření žalobci budou státními zástupci přidělenými k výkonu funkce k Úřadu evropského veřejného žalobce a během této doby nebudou zastávat funkci vnitrostátních státních zástupců (po skončení svého mandátu v Úřadu by se však opět měli vrátit na svou původní pozici), navrhuje se nicméně umožnit i využívání možnosti stanovené v čl. 13 odst. 3 nařízení, podle kterého „“.

Podle současné právní úpravy obsažené v zákoně o státním zastupitelství rozhoduje o přidělení státního zástupce k jinému orgánu nebo organizaci se sídlem mimo území České republiky na dobu nejdéle 5 let ministr spravedlnosti po projednání s nejvyšším státním zástupcem (v případě dočasného přidělení k Eurojustu ministr spravedlnosti na návrh nejvyššího státního zástupce). Součástí rozhodnutí o dočasném přidělení je i určení doby takovéhoto dočasného přidělení, kterou nelze bez souhlasu státního zástupce prodlužovat. Tento mechanismus dočasného přidělení státního zástupce k organizaci se sídlem mimo území České republiky lze ve vztahu k přidělení k Úřadu evropského veřejného žalobce užít jen s obtížemi.

Nařízení předpokládá ve vztahu ke jmenování evropských žalobců tento postup: Každý členský stát by měl navrhnout tři kandidáty na funkci evropského žalobce, z nichž Rada vybere prostou většinou jednoho, kterého do této funkce jmenuje na funkční období šesti let. Toto funkční období je neobnovitelné, avšak může být rozhodnutím Rady prodlouženo o další tři roky. Evropský žalobce tedy může svou funkci vykonávat maximálně devět let. Nařízení navíc každé tři roky počítá s obměnou jedné třetiny evropských žalobců. Rada rozhoduje na základě doporučení výběrové komise, jejíž složení je stejné jako v případě výběru evropského nejvyššího žalobce a jde tedy o dvanáct osob vybraných mezi bývalými členy Soudního dvora Evropské unie a Účetního dvora, bývalými národními členy Eurojustu, členy nejvyšších vnitrostátních soudů, státními zástupci na vysoké úrovni a obecně uznávanými právníky. Jednotlivé členské státy tedy mohou (musí) navrhnout tři kandidáty na funkci evropského žalobce; která osoba z navržených kandidátů nakonec bude jmenována, již není na vůli členského státu, jmenování navrženého kandidáta evropským žalobcem tak nepodléhá nějakému následnému „schvalování“ z jeho strany, byť by se jednalo jen o administrativní rozhodnutí o dočasném přidělení k Úřadu. Jakékoli takové rozhodnutí by tak zřejmě bylo zcela formálním rozhodnutím, které by nadto mohlo být chápáno i jako nepřípustný zásah do nezávislosti Úřadu evropského veřejného žalobce, přičemž stávající zákon rovněž nevyhovuje, ani co se délky přidělení týče.

Zákon o státním zastupitelství není z obdobných důvodů zcela vyhovující ani pro řešení postavení státních zástupců jmenovaných do funkce evropského pověřeného žalobce. Evropští pověření žalobci reprezentují decentralizovanou úroveň Úřadu v jednotlivých členských státech. Jejich přesný počet není v současné době znám (v každém členském státě však budou minimálně dva evropští pověření žalobci), tento počet bude určen evropským nejvyšším žalobcem po konzultaci a dosažení dohody s příslušnými orgány členských států, kterými jsou pro Českou republiku Ministerstvo spravedlnosti a Nejvyšší státní zastupitelství. Stejným způsobem bude určeno taktéž rozdělení věcné a územní příslušnosti mezi jednotlivé evropské pověřené žalobce uvnitř každého členského státu. Evropští pověření žalobci jsou jmenováni kolegiem na návrh evropského nejvyššího žalobce, a to na funkční období 5 let, které je obnovitelné. V souladu s čl. 17 odst. 2 nařízení musí evropští pověření žalobci poskytovat veškeré záruky nezávislosti a mít potřebnou kvalifikaci a praktické zkušenosti s vnitrostátním právním systémem. Zároveň musí být od okamžiku jmenování do funkce evropských pověřených žalobců až do svého odvolání aktivními členy státních zastupitelství nebo soudních orgánů⁵⁾ v příslušných členských státech, jimiž byli do funkce navrženi. Nominace osob do funkcí evropských pověřených žalobců je v kompetenci jednotlivých členských států. Vybraní kandidáti se ale stanou evropskými pověřenými žalobci až svým jmenováním kolegiem, ne tedy samotným návrhem ze strany členského státu nebo jejich následným formálním jmenováním ze strany ministra spravedlnosti - nařízení tedy v tomto směru přichází s odlišným mechanismem, než který se například aplikuje u národního člena Eurojustu [podle rámcového rozhodnutí 2002/187/SVV ze dne 28. února 2002 o zřízení Evropské jednotky pro soudní spolupráci (Eurojust) za účelem posílení boje proti závažné trestné činnosti se Eurojust se skládá z jednoho národního člena každým členským státem v souladu s jeho právním systémem z řad státních zástupců, soudců nebo policistů s rovnocennými pravomocemi].

Obdobné problémy vyvolává současná právní úprava