Důvodová zpráva k zákonu č. 173/2023 Sb., změna zákona o azylu, zákona o pobytu cizinců na území ČR a dalších souvisejících zákonů

Vláda předkládá Parlamentu České republiky návrh zákona, kterým se mění zákon č. 325/1999 Sb., , ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 326/1999 Sb., na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, vypracovaný v souladu s Plánem legislativních prací vlády na zbývající část roku 2022 Ministerstvem vnitra.

Z tohoto důvodu jsou odůvodnění převzatých změn do velké míry převzata z návrhu předloženého Poslanecké sněmovně v roce 2020.

.

Návrh zákona, kterým se mění zákon č. 325/1999 Sb., o azylu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o azylu"), zákon č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony je předkládán zejména kvůli nutnosti legislativně reagovat na praktické problémy, které byly zaznamenány správním orgánem, jenž vede řízení o udělení mezinárodní ochrany (Ministerstvo vnitra) nebo Auditem národní bezpečnosti (viz dále), a to v období od minulé rozsáhlé novely zákona o azylu v roce 2015.

Navrhované změny v zákoně o azylu lze rozdělit na následující tematické okruhy.

Návrh zákona o pobytu cizinců, stejně jako návrh zákona o azylu, dále reflektuje dynamické požadavky praxe vzešlé zejména z poznatků při výkonu agendy na úseku souvisejícím se vstupem, pobytem či ukončením pobytu cizinců.

Dalšími měněnými zákony jsou zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "soudní řád správní"), zákon č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o zaměstnanosti"), zákon č. 634/2004 Sb., o správních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o správních poplatcích") zákon č. 40/2009 Sb., trestní zákoník, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "trestní zákoník"), zákon č. 141/1961 Sb., trestní řád (dále jen "trestní řád") a zákona č. 65/2017 Sb., o ochraně zdraví před škodlivými účinky návykových látek. Změny navrhované v těchto zákonech navazují na úpravy v zákoně o azylu a v zákoně o pobytu cizinců a cílí rovněž na zpřesnění stávajících institutů a zajištění větší efektivity řízení. Změny v těchto předpisech jsou omezeného rozsahu a jedná se o změny spíše organizačně-technického charakteru.

Současně byla do návrhu jako výsledek meziresortního připomínkového řízení doplněna také úprava

Zákon o azylu byl naposledy významněji novelizován v roce 2015 v souvislosti s transpozicí poslední a v současnosti platné a účinné generace směrnic, které jsou součástí tzv. společného evropského azylového systému. Stávající podoba zákona o azylu je tedy plně v souladu s unijním azylovým právem, s výjimkou transpozice hledisek, která musí být brána v potaz podle čl. 10 kvalifikační směrnice.

Je třeba legislativně reagovat na změny, které přinesly události od poslední novely z roku 2015. Na národní úrovni lze neustálenou situaci ve zdrojových a tranzitních zemích dokladovat zejména počtem žádostí o udělení mezinárodní ochrany v České republice, kdy oproti dosavadnímu vrcholu v roce 2015, kdy bylo podáno 1 525 žádostí o udělení mezinárodní ochrany, tyto počty mírně poklesly v letech 2016 a 2017 (1 447, resp. 1450 žádostí o udělení mezinárodní ochrany), aby následně dosáhly v roce 2018 svého dalšího pomyslného vrcholu. V roce 2018 bylo podáno 1 702 žádostí o udělení mezinárodní ochrany, což je nejvyšší číslo od roku 2008. Zvyšující trend v počtech osob žádajících o udělení mezinárodní ochrany je patrný i v roce 2019²⁾, kdy v prvním čtvrtletí bylo podáno zhruba 600 azylových žádostí. Roky 2020 a 2021 byla poznamenána pandemií Covid-19 i v oblasti řízení ve věci mezinárodní ochrany. V této oblasti tedy došlo ke snížení počtu azylových žádostí. Počty žádostí o mezinárodní ochranu se v roce 2022 vrátily do zvyšující se trajektorie, byť tyto počty byly, zejména v první polovině tohoto roku ovlivněny invazí Ruské federace na Ukrajinu. Na unijní úrovni se neustálená situace projevuje zejména v dosud neukončené revizi stávajících aktů unijního azylového práva. Je pravdou, že v roce 2022 se jak francouzskému, tak i českému předsednictví podařil poměrně značný průlom v zablokovaných jednáních, nicméně v současné době je jasné, že revize rozhodně nebude ukončena do června 2024.

Zvyšující se počty žadatelů o udělení mezinárodní ochrany na území České republiky a stále se zvyšující nároky na kvalitu procesních úkonů a rozhodnutí odůvodňují nutnost legislativních změn, které cílí na lepší a efektivnější využívání dostupných zdrojů jak v oblasti řízení o mezinárodní ochraně, tak v oblasti přijímání a zajištění standardů, které jsou dány mezinárodními závazky České republiky, ale také unijním a na to navazujícím národním právem.

Z praxe pak vyplynula nutnost dopracování již fungujících institutů zákona o azylu, a to zejména ve vztahu k postavení osob, které o mezinárodní ochranu žádají nebo ji již obdržely.

Změny dále cílí na žádosti, u nichž je legitimní požadavek na co nejrychlejší vyřízení, aby osoba byla tzv. právně volná pro návrat.

Zákon o pobytu cizinců je novelizován pravidelně, důvodů je několik. Mezi ty nejzásadnější patří neutuchající legislativní aktivita Evropské unie, kdy jsou harmonizovány stále nové a nové oblasti nebo dochází k revizím v oblastech již v minulosti harmonizovaných. Dalším důvodem je potřeba reagovat na stále další a inovativní pokusy o obcházení zákona s cílem získat pobytové oprávnění. Zákon byl novelizován i díky potřebě reagovat na ekonomický cyklus a situaci na trhu práce - i v tomto případě se však musí jednak z pohledu Ministerstva vnitra, jakožto gestora bezpečnosti, o migraci řízenou a kontrolovanou.

I tato novela má v první řadě za cíl reagovat na právo Evropské unie, a to buď na právo nové, nebo na to již existující ve formě zpřesnění transpozice.

Navrhovaná právní úprava se dotýká i institutu výjezdního příkazu, který je dnes dokladem, na jehož základě může cizinec v rámci přechodného pobytu do vycestování na území pobývat. Takový pobyt musí být posouzen jako oprávněný se všemi důsledky, tj. např. i pro zapsání matriční události. Vydání výjezdního příkazu tak může jít proti smyslu ukončení pobytu cizince na území. Cílem navrhované úpravy je zabránit zneužívání institutu výjezdního příkazu, jak je dále rozvedeno.

Stávající úprava dostatečně nezohledňuje některé souvislosti mezi institutem povolení k zaměstnání a pobytovými oprávnění sloužícími k výkonu ekonomické činnosti (příslušné krátkodobá i dlouhodobá víza a zaměstnanecké karty).

Stávající úprava obsahuje ustanovení, která uvádějí, že některé záležitosti související s mezinárodní ochranou, zajištěním cizince apod. jsou v rámci přezkumného řízení ve správním soudnictví rozhodovány v rámci individuálního rozvrhu práce samosoudci. Oproti tomu řízení o žalobách, které souvisí s pobytovými oprávněními podle zákona o pobytu cizinců, probíhají v souladu s obecnou právní úpravou v senátech. Takové rozlišení se nejeví jako nutné a nemá dostatečnou přidanou hodnotu.

V je třeba v prvé řadě reflektovat změny související s přesunem ustanovení o vydávání cizineckého pasu osobám požívajícím doplňkové ochrany ze zákona o pobytu cizinců do zákona o azylu - tím by mělo dojít ke srovnání podmínek vydávání včetně výše správního poplatku. Rovněž dochází ke snížení správních poplatků u osob požívajících některý z ochranných statusů (azyl, doplňková ochrana, dočasná ochrana), a to vzhledem k jejich zranitelnému postavení; zároveň se odstraňuje možnost snížení vybraných správních poplatků u některých těchto kategorií.

Hmotněprávní úprava trestu vyhoštění je obsažena v § 80 trestního zákoníku, pro mladistvé pachatele jsou pak odchylky stanoveny v § 26 odst. 5 zákona č. 218/2003 Sb., o odpovědnosti mládeže za protiprávní činy a o soudnictví ve věcech mládeže a o změně některých zákonů. Podle § 80 odst. 1 trestního zákoníku lze uložit trest vyhoštění tehdy, není-li pachatel občanem České republiky a vyžaduje-li uložení trestu vyhoštění bezpečnost lidí nebo majetku, anebo jiný obecný zájem. V § 80 odst. 3 trestního zákoníku jsou pak taxativně upraveny důvody, pro které trest vyhoštění nelze uložit. Existence tzv. negativních podmínek pro uložení trestu vyhoštění vymezených ve třetím odstavci brání uložení trestu vyhoštění, přičemž postačí zjištění jen jediné (kterékoli) z nich. Stran zjišťování těchto okolností v trestním řízení (stejně jako ve vztahu k ostatním skutečnostem důležitým pro rozhodnutí) platí zásada oficiality (§ 2 odst. 4 trestního řádu), zásada vyhledávací a zjištění skutkového stavu bez důvodných pochybností (§ 2 odst. 5 trestního řádu) a zásada volného hodnocení důkazů (§ 2 odst. 6 trestního řádu), přičemž tyto okolnosti jsou předmětem dokazování v rámci podstatných okolností k posouzení osobních poměrů pachatele [§ 89 odst. 1 písm. d) trestního řádu]. Soud k existenci těchto negativních podmínek přihlíží z úřední povinnosti a nemá zde možnost volné úvahy, s výjimkou vyhodnocení "vážných důvodů ohrožení bezpečnosti státu nebo veřejného pořádku" uvedených v § 80 odst. 3 písm. e) trestního zákoníku, "vážných důvodů ohrožení bezpečnosti státu" uvedených v § 80 odst. 3 písm. f) trestního zákoníku, případně vyhodnocení "nejlepšího zájmu dítěte" podle § 80 odst. 3 písm. g) trestního zákoníku. Při uložení trestu vyhoštění musí být vykládány podmínky v § 80 odst. 1 a 3 v souhrnu (vedle nenaplnění ani jedné z negativních podmínek musí být vždy splněna podmínka, že se nejedná o občana České republiky a že vyhoštění vyžadují výše zmíněné zájmy bezpečnosti lidí, majetku či jiný obecný zájem).

V § 80 odst. 3 písm. c) trestního zákoníku jsou zohledněny osobní, pracovní, rodinné a sociální vazby pachatele na území České republiky, které by byly uloženým trestem vyhoštění tak vážně narušeny, že to nemůže být odůvodněno ani požadavkem na ochranu bezpečnosti lidí nebo majetku nebo jiným obecným zájmem. Uplatnění této výjimky vyžaduje kumulativní splnění všech tří v ustanovení uvedených podmínek, tj. trvalého pobytu na území České republiky, existenci pracovního a sociálního zázemí a skutečnost, že vyhoštění by bylo v rozporu se zájmem na spojování rodin.

První ze tří kumulativních podmínek spočívá v povolení trvalého pobytu cizinci dle § 65 a násl. zákona o pobytu cizinců. Tento zákon v příslušných ustanoveních upravuje podmínky pro vydání povolení k trvalému pobytu cizinci, řízení o žádosti o vydání povolení k trvalému pobytu, důvody pro nevydání, zánik platnosti či zrušení platnosti povolení k trvalému pobytu aj. Další podmínkou je pracovní a sociální zázemí, přičemž dostatečné pracovní zázemí může mít pachatel vytvořeno jak na základě pracovněprávního vztahu k zaměstnavateli, který sídlí na území České republiky, nebo zde má pracoviště, ale rovněž na základě vlastní podnikatelské aktivity, ať již jako fyzická osoba podnikající, nebo jako společník obchodní společnosti. Sociálním zázemím se rozumí především existence určitých společensky užitečných vztahů pachatele ke svému okolí, jeho začlenění do zdejšího kulturního a sociálního prostředí, a to i mimo rámec vztahů pracovních a rodinných, které jsou samostatným hlediskem. Podmínka pracovního a sociálního zázemí je naplněna též tehdy, pokud pachatel z objektivních důvodů (zdravotních, věkových apod.) nemůže vykonávat práci, ale má jiný zdroj příjmu, například ve formě starobního či invalidního důchodu. Třetí z těchto kumulativních podmínek je skutečnost, že by uložení tohoto trestu bylo v rozporu se zájmem na spojování rodin; v této podmínce je zdůrazněna ochrana rodiny a rodinného života. Předpokládá se zde existence takových rodinných vztahů pachatele, které vyžadují pobyt na území České republiky, přičemž důvodem bude zejména trvalé bydliště nebo jiný dlouhodobý pobyt nejbližších příbuzných pachatele na zdejším území (manžela, dětí, rodičů, partnera atd.). Při rozhodování o pracovním a sociálním zázemí a zájmu na spojování rodin je nutné vždy posoudit, zda se jedná o vazby funkční a skutečně fungující, nikoli o vazby pouze formální (typicky např. účelová manželství), která slouží jen k obcházení zákona.

Ustanovení § 80 odst. 3 písm. c) trestního zákoníku chrání zejména pachatele, který není občanem Evropské unie, neboť v jejich případech se uplatní primárně ochrana před uložením trestu vyhoštění na základě okolností uvedených pod písmeny e) až g). Ustanovení § 80 odst. 3 písm. c) trestního zákoníku se nicméně může aplikovat i v případě těchto osob, nebudou-li podmínky uvedené pod písmeny e) až g) naplňovat.

Podle ustanovení § 80 odst. 3 písm. f) trestního zákoníku, jakožto další z tzv. negativních podmínek uložení trestu vyhoštění, nelze tento trest uložit, pokud je pachatel občan Evropské unie a v posledních deseti letech nepřetržitě pobývá na území České republiky, ledaže soud shledá vážné důvody ohrožení bezpečnosti státu. Občanem Evropské unie je každá osoba, která je státním občanem kteréhokoli z členských států Evropské unie. Podmínka nepřetržitého pobytu na území České republiky se zkoumá na základě přechodného nebo trvalého pobytu; tato podmínka je zachována i tehdy, nepřesáhla-li nepřítomnost pachatele na území České republiky během roku šest měsíců, resp. přesáhla-li tuto dobu z důvodu plnění povinné vojenské služby, či pokud jedna nepřítomnost nebude delší než dvanáct po sobě jdoucích měsíců, a to ze závažných důvodů, zejména jde-li o těhotenství a narození dítěte, závažné onemocnění, studium nebo oborné školení, anebo pracovní vyslání do zahraničí (§ 87g odst. 7 zákona o pobytu cizinců).

Z dikce ustanovení § 80 odst. 3 písm. c) trestního zákoníku vyplývá, že existence trvalého pobytu je jedním ze tří kritérií, která musí být (spolu s faktickou existencí pracovního a sociálního zázemí a zájmem na spojování rodin) kumulativně naplněná, aby nebylo možné cizinci trest vyhoštění uložit. Požadavek trvalého pobytu je však v rozporu jak s judikaturou Evropského soudu pro lidská práva (dále také "ESLP"), tak se sekundárním právem Evropské unie, když pro tyto není (ne)existence trvalého pobytu, jakožto administrativního údaje, nikterak pro posouzení, zda je možné trest vyhoštění uložit či nikoli.

Jak ESLP vycházející z čl. 8 Evropské úmluvy o lidských právech (dále také "EÚLP"), tak sekundární právo Evropské unie obecně zmiňují určitá pomocná kritéria pro zvážení, zda je vyhoštění opatřením nezbytným v demokratické společnosti a proporčním ke sledovanému cíli (bezpečnost lidí, majetku nebo jiný obecný zájem). Jedním z těchto kritérií je i délka pobytu pachatele na území v zemi, z níž má být vyhoštěn. Tuto podmínku je však třeba vykládat materiálně, nikoli v závislosti na formálním pobytovém režimu uděleném dle právních předpisů té které země. Kritérium délky pobytu pachatele na území v zemi, z níž má být vyhoštěn, musí být chápáno tak, že s rostoucí délkou faktického pobytu cizince v hostitelském státě lze předpokládat i rostoucí míru jeho integrace; s tím by měla stoupat i úroveň ochrany osob před jejich vyhoštěním. Je zřejmé, že úroveň ochrany např. u turisty je odlišná od úrovně ochrany osob, kteří na území hostitelského členského státu pobývají již mnoho let, bez ohledu na to, zda jsou tyto osoby držiteli rozhodnutí státu o udělení povolení k trvalému pobytu či nikoli.

Pokud zůstane zachován stávající stav, bude přetrvávat dosavadní nesoulad české právní úpravy požadující zkoumání (ne)existence formálního pobytového režimu pro zjištění, zda trest vyhoštění uložit či nikoli, s požadavky judikatury ESLP a sekundárního práva Evropské unie.

S ohledem na judikaturu ESLP a požadavky Evropské unie se dále jeví jako vhodné upravit rovněž § 80 odst. 3 písm. f) trestního zákoníku, aby bylo rozlišováno mezi intenzitou důvodů, pro které lze vyhostit občana Evropské unie nebo jeho rodinného příslušníka, který má povolen trvalý pobyt na území České republiky, od důvodů, pro které lze vyhostit občany Evropské unie s desetiletým pobytem na území České republiky. Aby bylo možné osobu vyhostit, musí být dle práva Evropské unie důvody ve druhém případě intenzivnější, než je tomu v případě prvním. Tento rozdíl ale česká právní úprava nezohledňuje.

Je navrhována změna výkonu trestu vyhoštění v § 350b trestního řádu. Jde o úpravu okruhu výjimek, kdy lze rozhodnout, že se trest vyhoštění neodloží a vykoná se, přestože odsouzený k trestu vyhoštění požádal o udělení mezinárodní ochrany. Současné znění trestního řádu umožňuje předsedovi senátu rozhodnout tak, že žádost odsouzeného o udělení mezinárodní ochrany je zcela zjevně bezdůvodná, a proto není důvodu trest vyhoštění odkládat, bez ohledu na probíhající řízení o udělení mezinárodní ochrany dle zákona o azylu. Zákon o azylu rovněž umožňuje určité výjimky z pravidla, podle kterých má žadatel právo po dobu, po kterou je žadatelem o udělení mezinárodní ochrany, setrvat na území České republiky. Tyto výjimky vycházejí ze sekundárního práva Evropské unie; dle stávající úpravy se jedná o podání tzv. další opakované žádosti a o situaci, kdy je žadatel předán mezinárodnímu trestnímu soudu, mezinárodnímu trestnímu tribunálu, popřípadě obdobnému mezinárodnímu soudnímu orgánu. Je tak zřejmé, že okruh výjimek dle trestního řádu neodpovídá výjimkám uvedeným v zákoně o azylu, byť jde o úpravy, které spolu nerozlučně souvisí.

Současná právní úprava tak může vzbuzovat určité pochybnosti ohledně možnosti realizace trestu vyhoštění, neboť pokud předseda senátu vyhodnotí, že se jedná o zcela zjevně nedůvodnou žádost, a výkon trestu vyhoštění neodloží, nemusí jít zároveň o naplnění jedné z výjimek dle zákona o azylu. Odsouzený by tak měl být dle trestního řádu vyhoštěn, ačkoli podle zákona o azylu má právo setrvat na území České republiky po celou dobu řízení o udělení mezinárodní ochrany, které může navíc dopadnout i v jeho prospěch, tedy, že mu mezinárodní ochrana udělena bude. Takový postup nelze považovat za správný.

V případě, že je cizinci uložen trest vyhoštění (podle § 80 trestního zákoníku) nebo je rozhodnuto o jeho správním vyhoštění (podle § 118 a násl. zákona o pobytu cizinců), avšak navzdory tomuto rozhodnutí se cizinec nadále zdržuje na území České republiky, dopouští se přečinu maření výkonu úředního rozhodnutí a vykázání podle § 337 odst. 1 písm. b) trestního zákoníku.

Tato právní úprava obsažená v trestním zákoníku však není v souladu se směrnicí Evropského parlamentu a Rady 2008/115/ES ze dne 16. prosince 2008 o společných normách a postupech v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí (dále jen "návratová směrnice"), jak ji vykládá Soudní dvůr Evropské unie (dále jen "SDEU"). Konkrétní rozpor s požadavky evropského práva je spatřován v tom, že právní úprava umožňuje trestně stíhat cizince, kterému bylo ve správním řízení uloženo vyhoštění ještě předtím, než jsou proti němu použita donucovací opatření podle čl. 8 návratové směrnice. Jak uvádí SDEU, vnitrostátní právní úprava, aby ji bylo možné považovat za souladnou s návratovou směrnicí, by měla primárně usilovat o efektivní dosažení účelu návratové směrnice, tedy toho, aby došlo k faktickému vycestování cizince; je potřeba pokusit se tohoto cíle dosáhnout v první řadě prostřednictvím řízení o návratu podle návratové směrnice, a až v případě neúspěchu tohoto řízení je z pohledu SDEU možné akceptovat, že stát přistoupí k trestnímu stíhání toho, kdo nerespektuje uložené vyhoštění.

Z rozsudku SDEU ze 6. 12. 2011 ve věci C-329/11 , vyplývá, že "". Obdobný závěr vyplývá též např. z rozsudku SDEU ze dne 17. 9. 2020 ve věci C-806/18 .

Z těchto důvodů je nezbytné skutkovou podstatu trestného činu maření výkonu úředního rozhodnutí a vykázání podle § 337 odst. 1 písm. b) trestního zákoníku novelizovat takovým způsobem, který alespoň vyloučí trestnost maření rozhodnutí o správním vyhoštění ve fázi, kdy se cizinec stále zdržuje na území České republiky, avšak ještě vůči němu nebyla (bezvýsledně) uplatněna donucovací opatření podle čl. 8 návratové směrnice (těmi se v podmínkách českého právního řádu rozumí opatření dle hlavy XI zákona o pobytu cizinců, zejména zajištění cizince za účelem vycestování).

Lze přitom konstatovat, že na porušení povinnosti nezdržovat se na území České republiky (ať už uložené v trestním nebo správním řízení) není třeba vždy reagovat prostředky trestního práva, když postačí nástroje práva správního, které poskytují dostatečný a efektivní prostředek, jak reagovat na jednání porušující rozhodnutí o vyhoštění a jejichž prostřednictvím se docílí požadovaného stavu, tj. situace, kdy se osoba, které bylo uloženo vyhoštění, nebude nacházet na území České republiky. Je tedy namístě primárně použít tohoto správně právního prostředku, a to i s ohledem na zásadu subsidiarity trestní represe. Nelze se tedy domnívat, že by navrhované omezení trestního postihu mohlo mít za následek rozmach protiprávního jednání spočívajícího v porušování uložených trestů vyhoštění nebo správních rozhodnutích o vyhoštění. Pro pachatele zůstane i nadále hrozba v podobě ostatních sankčních prostředků, ať už půjde o prostředky správního (cizineckého) práva, např. možnost zajištění v detenčním zařízení pro cizince či nucené navrácení, nebo záznam v Schengenském informačním systému. S ohledem na výši trestní sazby u tohoto přečinu (trest odnětí svobody do dvou let) nelze přitom předpokládat, že by právě hrozba trestního postihu měla na pachatele dostatečný odstrašující účinek (ostatně nejčastějším trestem za tento trestný čin je uložení dalšího vyhoštění, druhým nejčastějším druhem trestu je pak trest odnětí svobody s podmíněným odkladem výkonu).

Změny v zákoně o azylu lze rozdělit do několika tematických okruhů, přičemž je však nezbytné vytknout před závorku, že tyto okruhy jsou pouze orientační. Navrhovaná novela zákona o azylu nemá hlavní konkrétní jednotící prvek. Nezbytnost nové právní úpravy zákona o azylu je spatřována zejména v nutnosti legislativně reagovat na praktické problémy s interpretací některých institutů a ustanovení tohoto zákona. Tyto problémy byly identifikovány pravidelnou analýzou prováděnou správním orgánem, v jehož působnosti je vedení řízení o mezinárodní ochraně. Dále se rovněž vycházelo z poznatků dalších relevantních institucí a osob (získaných zejména z relevantních soudních rozhodnutí, konzultací s nevládními neziskovými organizacemi, Kanceláří Veřejného ochránce práv a podobně).

Zpřesnění stávajících institutů, které mají za cíl odstranit nebo minimalizovat zjištěné praktické a interpretační problémy

Do této kategorie změn lze zařadit následující dílčí změny (výčet není vyčerpávající):

Zpřesnění a doplnění již transponovaných směrnic unijního azylového práva

Naposledy byl zákon o azylu významněji novelizován v roce 2015, kdy by do národního práva transponovány dvě směrnice unijního azylového práva (viz dále). V mezidobí byly identifikovány některé problémy v transpozici těchto směrnic, ale i směrnic předchozí fáze budování Společného azylového systému. Vzhledem k potřebám praxe a případné evaluaci uvedených směrnic je některé transponované instituty nutné zpřesnit. Okrajově jsou tyto změn důležité i pro případný budoucí přechod k větší unifikaci unijního azylového práva, o kterém se na úrovni orgánů Evropské unie vedou debaty již několik let.

Změny cílící na větší efektivitu řízení o mezinárodní ochraně, a to včetně navazujícího soudního přezkumu krajskými soudy a Nejvyšším správním soudem

Efektivita řízení ve věci mezinárodní ochrany a navazujících řízení o opravných prostředcích je debatována jak na poli orgánů Rady Evropské unie, tak v kontextu České republiky, a to napříč rezorty. Je více než zřejmé, že obecným trendem je nastavení kratší doby řízení, a to včetně rozhodování o ochranných pobytových oprávněních a souvisejících řízení v migrační oblasti. Tento trend je jasně patrný v návrzích nových unijních předpisů, nebo se o něm zmiňují i evaluace společných politik Evropské unie prováděné orgány a agenturami Evropské unie. Vzhledem k propojenosti členských států EU při řešení problematiky migrace a k otevřenosti hranic je tlak na větší efektivitu a rychlost řízení o to větší. Na druhou stranu je třeba najít dostatečnou rovnováhu mezi rychlostí a efektivitou na straně jedné a dostatečně řádným posouzením všech individuálních okolností konkrétního azylového příběhu při zachování nezbytných procesních záruk na straně druhé. Cílem nyní navrhovaných změn je i jasnější rozlišení (a navýšení potřebného času pro formulaci žaloby) případů, které mohou být z hlediska věcného, a těch, které jsou podávány s jasným cílem proces zneužít nebo nedůvodně prodloužit. S uvedeným cílem je nyní spojena úprava lhůt pro rozhodnutí soudu v určitých případech.

V neposlední řadě jsou těmito změnami naplňována doporučení a úkoly, která vyplývají z Auditu národní bezpečnosti³⁾. Audit národní bezpečnosti mimo jiné doporučuje přijmout taková opatření, která zajistí zrychlení a větší efektivitu správního soudnictví.

Předkladatel považuje za klíčové zrychlit přezkumný proces zejména v situacích, kdy je žadatel zajištěn podle zákona o azylu nebo podle zákona o pobytu cizinců a dále v situacích, kdy je z povahy žádosti či řízení dán zvláštní zájem na rychlém vyřešení žádosti či řízení.

Dále je konkretizována lhůta pro přijetí rozhodnutí správního orgánu po vrácení případu odvolacím soudem. Je tak reagováno na rozsudek Soudního dvora Evropské unie (velkého senátu) C-585/16 Alheto.

Rozšíření možnosti podílet se na zlepšování prostředí v azylovém zařízení i mimo něj, a to dobrovolnou činností za úplatu formou tzv. zvýšeného kapesného; zrušení finančního příspěvku pro žadatele pobývající mimo azylová zařízení

Změny v zákoně o azylu zařazené v tomto tematickém okruhu se zaměřují na podmínky přijetí pro žadatele o mezinárodní ochranu. Změny vyplynuly zejména z praktických zkušeností provozovatele azylových zařízení. Hlavní změny jsou dvě. Za prvé se zrušuje možnost požádat a vyplácet finanční příspěvek pro žadatele o mezinárodní ochranu, kteří jsou ubytováni mimo azylové zařízení. Jak je uvedeno blíže ve zvláštní části této důvodové zprávy, jde o příspěvek, který není nijak hojně využíván. Je možné jej vyplácet pouze po maximální dobu tří měsíců. Na druhou stranu se s tímto příspěvkem pojí také administrativní zátěž pro správní orgán, která nemá větší přidanou hodnotu. Je třeba připomenout, že nedochází ke snížení přijímacích standardů, protože žadatel o udělení mezinárodní ochrany má vždy možnost ubytování v azylovém zařízení, ve kterých jsou tyto přijímací podmínky zajištěny. Otevřením nového pobytového střediska v Bělé pod Bezdězem získala Správa uprchlických zařízení nové kapacity pro ubytování těch osob, u kterých by nepřiznání finančního příspěvku znamenalo, že se místo ubytování v soukromí rozhodnou pro setrvání v pobytovém středisku.

Za druhé se rozšiřuje možnost efektivně a smysluplně využívat čas, kdy žadatel o udělení mezinárodní ochrany čeká v azylovém zařízení na rozhodnutí ministerstva vnitra ve věci mezinárodní ochrany. Navrhuje se rozšířit možnosti pro vykonávání určitých činností, které budou ve prospěch zlepšování jak prostředí uvnitř, tak vně azylového zařízení, nebo ve prospěch vzájemného soužití uvnitř i vně azylového zařízení. Činnosti budou zadávány vedoucím azylového zařízení dle aktuálních potřeb a možností azylového zařízení. Typicky může jít například o úklid a zvelebování společných prostor azylového zařízení nebo i obce (po dohodě s příslušnými představiteli obce), ve které se azylové zařízení nachází. Pro zvýšení atraktivity by tyto volnočasové činnosti byly odměňovány formou tzv. zvýšeného kapesného, které jako institut existuje již v nyní platné právní úpravě, nicméně pouze v omezené formě. Nově by bylo možné tyto činnosti vykonávat až 30 hodin měsíčně oproti současným 12 hodinám měsíčně. Také se zvyšuje výše zvýšeného kapesného, kdy bude nově možné vyplatit cca. 70 Kč za jednu hodinu odvedené činnosti v tomto režimu. Při plném zapojení by tedy mohl žadatel o udělení mezinárodní ochrany mít k dispozici až 2100 Kč měsíčně oproti dnešním 900 Kč za jeden měsíc.

Tuto aktivitu nelze považovat za výdělečnou činnost jednak vzhledem k nízké částce, která bude vyplacena jako motivační prvek, a také vzhledem k čisté dobrovolnosti zapojení ze strany žadatelů o udělení mezinárodní ochrany. Finanční prostředky, které budou pro tyto činnosti využívány, budou hrazeny ze stávajícího rozpočtu provozovatele azylových zařízení a k tomuto účelu se primárně počítá s využitím finančních prostředků ušetřených zrušením finančních příspěvků pro osoby ubytované mimo azylová zařízení (viz výše).

Nárůst počtu žádostí o udělení mezinárodní ochrany podaných v tranzitním prostoru mezinárodního letiště

V průběhu let 2018 a 2019 (až na 24 % z celkového počtu žádostí), pro které je charakteristická vysoká míra účelovosti. .

Z tohoto důvodu bylo provedeno vyhodnocení žádostí podaných v tranzitním prostoru letiště v letech 2015 - 2019.

V posledních několika letech se . Zatímco v roce 2015 to bylo pouze 26 žádostí, tak v roce 2019 jednalo o 466 žádostí. .

Nárůst podílu žádostí podaných v tranzitním prostoru mezinárodního letiště byl spojen zejména s žádostmi státních příslušníků Kuby a Arménie, které se začaly objevovat od roku 2017, respektive 2018. Žádosti o mezinárodní ochranu podané občany Kuby a Arménie v tranzitním prostoru letiště dosáhly téměř masového rozměru - v případě kubánských žadatelů bylo v roce 2018 celkem 135 ze 154 žádostí podáno na letišti a následně u arménských žadatelů v roce 2019 bylo na letišti podáno celkem 310 z 372 žádostí.

Obě zmíněné vlny žadatelů vykazovaly obdobný resp. . Žadatelé disponovali letenkami, které nikdy nesměřovaly přímo do ČR či zemí EU, ale do destinací mimo EU⁴⁾. Do těchto zemí však cizinci nikdy vycestovat nezamýšleli, v ČR svou cestu ukončili a v tranzitním prostoru mezinárodního letiště v Praze podali žádost o mezinárodní ochranu. Většina těchto žadatelů se však po zahájení řízení a vpuštění na území ihned odebrala pryč, tj. ani nedorazila do přijímacího střediska Zastávka, jak bylo jejich povinností. Ti, kteří se dostavili do přijímacího střediska, jej do 24 hodin opustili a vycestovali do dalších členských států EU (zejména Německa, Francie). Žádosti o mezinárodní ochranu byly evidentně využívány pouze jako prostředek vstupu na území ČR resp. do EU a k další sekundární migraci v rámci EU.

Velmi vysoká míra zneužití řízení o mezinárodní ochraně se projevila i ve výsledcích řízení, kdy u naprosté většiny žádostí podaných na letišti v průběhu let 2015 - 2019 bylo řízení zastaveno (80,7 %).

V reakci na tento nárůst je navrhováno v § 73 zákona o azylu několik opatření. Jedním z nich je stanovení věcné příslušnosti Krajského soudu v Praze k projednání všech žalob (ve správním soudnictví) žadatelů, kteří podali žádost o udělení mezinárodní ochrany v tranzitním prostoru mezinárodního letiště.

Protože je vhodné v této souvislosti Krajský soud v Praze posílit, bylo na úrovni ministrů vnitra a spravedlnosti dohodnuta realizace posílení zejména počtu asistentů a dle možností i technického vybavení pomocí finančního nástroje EU Azylového, migračního a integračního fondu.

Další změna souvisí s institutem výjezdního příkazu. Hlavním přínosem řešení nového nastavení výjezdního příkazu je možnost vypořádat se s negativními praktickými fenomény spojenými se zneužíváním institutu výjezdního příkazu k další legalizaci pobytu a k činnostem nesouvisejícím s vycestováním cizince z území. Výjezdní příkaz jakožto institut zůstane zachován, včetně formy jeho vydávání, ale jeho hlavní atributy budou změněny následujícím způsobem:

Změny v koncepci výjezdního příkazu se legislativně významně neprojevují v zákoně o azylu, kde bylo fungování vyhodnoceno jako vyhovující, typově se však bude jednat o stejný typ oprávnění jako v zákoně o pobytu cizinců.

Další změna souvisí s podmínkami pro vstup a pobyt státních příslušníků třetích zemí za účelem výkonu zaměstnání vyžadujícího vysokou kvalifikaci. Podstatou předkládané novely je transpozice změn, které vyžaduje nová směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2021/1883 ze dne 20. října 2021 o podmínkách pro vstup a pobyt státních příslušníků třetích zemí za účelem výkonu zaměstnání vyžadujícího vysokou kvalifikaci, kterou se zároveň ruší dřívější směrnice Rady 2009/50/ES, ze které vycházela dosavadní právní úprava týkající se tohoto typu dlouhodobého pobytu na území členských států Evropské unie a systému modrých karet EU.

Tato nová evropská úprava reaguje na mnohaletou diskuzi v rámci unijních institucí i členských států o potřebě transformace Evropské unie v ekonomiku založenou na znalostech a inovacích. O těchto aspiracích mluví Evropská komise například už ve sdělení ze dne 3. března 2010 nazvaném "Evropa 2020: Strategie pro inteligentní a udržitelný růst podporující začlenění". Důležitou složkou tohoto cíle bylo mimo jiné zatraktivnění unijního pracovního trhu a jeho otevření legální migraci vysoce kvalifikovaných cizinců ze třetích zemí.

Na potřebě podpory legální migrace se shodly také členské státy Evropské unie. V závěrech Evropské rady ze dne 26. a 27. června 2014, například zmiňují, že pro zachování Evropy jako atraktivní pro talentované a kvalifikované lidi je potřeba soutěžit v celosvětovém úsilí o získávání těchto nadaných jedinců a že za tímto účelem by měla Unie rozvíjet strategie pro využití potenciálu legální migrace. Součástí těchto snah by pak mělo být také zjednodušení stávajících pravidel týkajících se legální migrace a zaměstnání cizinců ze třetích zemí.

Jako jeden z konkrétních kroků nezbytných pro zjednodušení zmiňovaných pravidel bylo identifikováno přepracování dosavadního systému modrých karet EU v podobě, která přispěje k jeho proměně v opravdu účinný nástroj pro lákání talentů ze zemí mimo Evropskou unii. Tento záměr formulovala Evropská komise v roce 2015 v dalším svém sdělení nazvaném "Evropský program pro migraci", ve kterém vyzvala k zavedení atraktivního celounijního režimu zaměřeného na vysoce kvalifikované státní příslušníky třetích zemí. V dokumentu se přímo mluví o potřebě přezkumu směrnice Rady 2009/50/ES s cílem umožnit Unii efektivněji lákat talentované lidi a toto opatření je chápáno také jako možný nástroj pro zmírnění dopadů nepříznivého demografického vývoje v členských státech Evropské unie. Tento záměr vzala za svůj také Evropská komise pod vedením Ursuly von der Leyenové, která výzvu k revizi zmiňované směrnice zopakovala ve sdělení Komise ze dne 23. září 2020 o novém paktu o migraci a azylu. V předmětném dokumentu se zdůrazňuje, že reforma modré karty EU musí přinést skutečnou přidanou hodnotu EU při získávání kvalifikovaných pracovníků prostřednictvím účinného a flexibilního celounijního nástroje.

Potřebu zpřístupnění evropského pracovního trhu s cílem přilákání talentů ze třetích zemí deklaroval také Evropský parlament, který v usnesení ze dne 12. dubna 2016 vyzval k ambicióznímu a cíl