Důvodová zpráva k zákonu č. 227/2009 Sb., změny v souvislosti s přijetím zákona o základních registrech

1. Důvod předložení

i. Název

Návrh zákona, kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o základním registru obyvatel, zákona o základním registru osob, zákona o základním registru územní identifikace, adres a nemovitostí a zákona o základním registru práv a povinností

ii. Identifikace problému

Myšlenka vybudování základních registrů veřejné správy (a tedy i základního registru obyvatel) vychází ze strategického dokumentu Státní informační politika - cesta k informační společnosti. Záměr vytvořit základní registry byl rozpracován a přijat v dokumentu Koncepce budování informačních systémů veřejné správy a potvrzen dokumentem Státní informační a komunikační politika-e-Česko 2006.

Vláda přijala závazek rozšířit využitelnost stávajících informačních systémů veřejné správy tak, že subsystémy a registry veřejné správy budou propojeny. Cílem je zrychlení správních procesů, odstranění duplicit vedených dat a zúžení správního aparátu. Nástrojem pro splnění tohoto cíle jsou základní registry veřejné správy (dále jen “registry”), které se stanou datovou základnou pro nejčastěji využívané údaje při výkonu veřejné moci a které zaručí jejich bezpečné sdílení.

Předpokladem pro vznik těchto registrů je jejich legislativní úprava v souladu s legislativním plánem vlády (usnesení vlády České republiky č. 500 ze dne 16. května 2007).

V souvislosti s plánovaným vznikem registrů bylo vytvořeno hodnocení právní regulace (RIA) k návrhu zákona o základních registrech. V této RIA byly zváženy možné varianty, jak řešit problém vzniku registrů.

Jako vybraná varianta byla zvolena varianta spočívající ve vytvoření čtyř registrů:

* základní registr územní identifikace, adres a nemovitostí,

* základní registr obyvatel,

* základní registr osob,

* základní registr práv a povinností,

a pěti zákonů:

* zákon o základních registrech,

* zákon o základním registru územní identifikace, adres a nemovitostí,

* zákon o základním registru obyvatel,

* zákon o základním registru osob,

* zákon o základním registru práv a povinností.

První zákon, zákon o základních registrech, řeší základní pravidla pro fungování systému registrů a nakládání s referenčními údaji. Další čtyři zákony budou upravovat jednotlivé registry.

V souvislosti s projektem registrů je nutné řešit dopad na stávající právní úpravu.

- V návaznosti na předložený návrh zákona o základním registru obyvatel /a související novelu zákona o evidenci obyvatel/ je třeba do zvláštních předpisů promítnout následující změny:

* údaje, které se povedou jako referenční v základním registru obyvatel, nebudou nadále poskytovány z evidence obyvatel,

* z evidence obyvatel budou poskytovány pouze tzv. historické údaje a údaje, které nebudou vedeny v základním registru obyvatel,

* údaje o cizincích nebudou nadále vedeny v evidenci obyvatel, ale budou poskytovány přímo z cizineckého informačního systému.

- V návaznosti na předložený návrh zákona o základním registru osob je třeba změnit do zvláštních předpisů promítnout změnu v označování identifikačního čísla, které má být v souvislosti s přijetím zákona o základním registru osob namísto identifikačního čísla ekonomického subjektu nazýváno identifikačním číslem osoby (IČO), a změnu ve způsobu přidělování tohoto čísla.

- V návaznosti na předložený návrh zákona o registru územní identifikace, adres a nemovitostí je třeba změnit stavební zákon, zákon o hlavním městě Praze a obecní zřízení /viz zvláštní část důvodové zprávy/.

i. Popis stávající situace, cíl a rizika

Stávající situace

Jednotlivé evidence, v nichž mohou existovat nejednotná data, neumožňují efektivní sběr a sdílení údajů tak, jak vyžadují požadavky moderní doby. Orgány veřejné moci jsou často povinny zjišťovat hodnoty potřebných údajů z mnoha zdrojů podle různých právních předpisů, což veřejnou správu zpomaluje a zvyšuje riziko chybovosti vedených údajů v různých rejstřících.

Například údaje, které povede registr obyvatel, nyní upravují tyto informační systémy:

* informační systém evidence obyvatel,

* cizinecký informační systém,

* informační systém evidence občanských průkazů a

* informační systém evidence cestovních dokladů.

Právní předpisy upravující jednotlivé informační systémy veřejné správy striktně vymezují okruhy uživatelů informací vedených v příslušném informačním systému tak, že neumožňují přímo ze zákona komunikaci mezi orgány veřejné správy vůbec, nebo umožňují sdílení dat pouze ve stanoveném omezeném rozsahu a jen mezi určenými subjekty.

Podmínky tohoto sdílení nejsou v žádném právním předpisu obecně upraveny a tak v praxi probíhá sdílení dat mezi různými systémy za různých podmínek, a to zejména co do technického provedení. Pro každou vazbu mezi informačními systémy je nutné řešit nové provedení této vazby, kdy se vazby jednoho systému na různé další systémy mohou uskutečňovat různými a vzájemně nekompatibilními způsoby.

V souvislosti s celkovou elektronizací veřejné správy se jeví problematickým neexistence jednotného nástroje, kterým by občan mohl prokazovat svoji totožnost, a uplatnit svá práva a oprávnění prostřednictvím prostředků elektronické komunikace. V současné době musí využívat více různých identifikačních dokladů (občanský průkaz, cestovní pas, řidičský průkaz atp.), které neumožňují jeho elektronickou identifikaci a komunikaci s orgány veřejné správy a informačními systémy.

Tím se zhoršuje interoperabilita informačních systémů, což ve svém důsledku brání dalšímu propojování informačních systémů, a tím výraznějšímu rozšíření moderního výkonu veřejné správy.

Cíl

Cílem navrhovaných změn je umožnit funkčnost navrhovaného základního registru obyvatel a základního registru osob, jakožto informačních systémů veřejné správy tak, jak to předpokládá plán legislativních prací vlády (usnesení vlády č. 500 ze dne 16. května 2007).

Cílem je vytvořit takový systém, který povede vybrané údaje (tzv. referenční údaje) k občanům České republiky, cizincům, kterým bylo podle zvláštního právního předpisu vydáno povolení k trvalému pobytu na území České republiky nebo povolení k přechodnému pobytem na území České republiky na dobu delší než 90 dnů a občanům Evropské unie, kteří na území České republiky hodlají přechodně pobývat po dobu delší než 3 měsíce a dále cizincům, kterým byla na území České republiky udělena mezinárodní ochrana formou azylu nebo doplňkové ochrany, popř. jiným osobám, o nichž tak stanoví jiný právní předpis; tyto údaje budou sdíleny orgány veřejné moci a závazně využívány tak, aby fyzické osoby nebyly povinny stejné údaje opakovaně dokládat.

K údajům vedeným v jednotlivých informačních systémech veřejné správy bude umožněn přístup s použitím elektronicky čitelných občanských průkazů, které budou na žádost vydávány i občanům mladším 15 let.

Rizika

V letech 2002 - 2004 byly Ministerstvem vnitra zpracovány podrobné analýzy na restrukturalizaci stávajícího systému evidence obyvatel a na ni navazujících správních evidencí, jejichž základní součástí je i nyní evidence obyvatel. Z analýz vyplynula nutnost zásadní změny celé koncepce evidence obyvatel.

Nutnost změny stávající právní úpravy plyne taktéž z prohlášení vlády o důsledném snižování zátěže kladené na občany, a se zvyšováním efektivity veřejné správy a její transparentnosti. Rizika spojená s nečinností se v podstatě překrývají s hodnocením dopadů nulové varianty, kterou uvádíme níže.

1. Návrh variant řešení a dotčené subjekty

i. Jednotlivé varianty

Varianta 1: Nulová

Nulová varianta, tj. nepromítnutí změn v návaznosti na nové základní registry, do stávající právní úpravy, znemožňuje v principu funkčnost celého systému, a tím i benefity, popsané ve shora uvedené části, resp. ve zprávách o hodnocení dopadu regulace k návrhu zákona o základních registrech, resp. k návrhům zákonů o jednotlivých základních registrech.

Nulová varianta není možná také již z toho důvodu, že podle návrhu zákona o základním registru obyvatel budou údaje z informačního systému evidence obyvatel, které budou současně vedeny jako referenční v základním registru obyvatel, poskytovány pouze po omezenou dobu po zřízení základního registru obyvatel, a to do registrace příslušné agendy podle souběžně navrhovaného zákona o základním registru práv a povinností.

Pokud nebude provedena navrhovaná změna úpravy občanských průkazů, bude mít občan velmi komplikovaný přístup do veřejných registrů, což lze označit za negativní dopad (riziko).

Varianta 2: Změna dosavadních právních předpisů v návaznosti na zřízení základního registru obyvatel a základního registru osob

Tato varianta zajistí funkčnost navrhovaného systému základních registrů, a tím i dosažení sledovaného cíle, tj. že orgány veřejné moci budou primárně, v závislosti na rozsahu oprávnění stanoveného v jednotlivých právních předpisech, využívat referenční údaje obsažené v základním registru obyvatel a v základním registru osob, a nebudou tyto údaje opakovaně požadovat po fyzických nebo právnických osob, k nimž se tyto údaje v základních registrech povedou. K údajům vedeným v informačních systémech veřejné správy bude mít občan přístup prostřednictvím svého elektronicky čitelného občanského průkazu.

ii. Dotčené subjekty

Obyvatelé by navrhovanými změnami zvláštních právních předpisů přímo dotčeni být neměli, přesněji řečeno pouze v pozitivním smyslu v tom, že nebudou muset opakovaně dokládat údaje tak, jak činí dnes. Dojde ke zvýšení komfortu obyvatel při jednání s úřady, zrychlí se činnost veřejné správy a odstraní se zbytečná byrokracie. Předkládaná řešení nepotřebují součinnost nebo konzultaci s širokou veřejností, ale jak je uvedeno v kapitole Konzultace, byly projekty základních registrů představeny na řadě veřejných akcích.

Při tvorbě základního registru obyvatel budou dotčeny především orgány veřejné moci, a to opět pouze pozitivně s tím, že úmyslem celého projektu je zvýšení výkonnosti veřejné správy díky rychlejší možnosti využívání potřebných údajů, ke snížení počtu administrativních úkonů a nákladů na výdaje na výkon veřejné správy.

Zvláště v případě novel souvisejících se zřízením základního registru obyvatel je třeba podtrhnout, že v žádném případě nedochází k zúžení rozsahu dosud poskytovaných údajů, ale naopak, v návaznosti na nový systém základních registrů, k zefektivnění jejich poskytování k tomu oprávněným subjektům.

i. Identifikace nákladů a přínosů všech variant

Varianta 1: Nulová

Náklady u nulové varianty jsou v tuto chvíli teoreticky nulové, neboť tato varianta nepředpokládá nějakou novou činnost. Ve skutečnosti však může nečinnost, případně zbytečná činnost zvyšovat náklady u orgánů veřejné moci a vyvolávat potřeby přijímání nových pracovních sil (plat, počítače, literatura, provoz kanceláře), navyšovat agendu apod. a zvyšovat především náklady pro občana (především ušlý zisk za čas strávený na úřadech). Postupné odsouvání modernizace veřejné správy může tyto náklady spirálovitě zvyšovat a nabalovat na sebe další.

Varianta 2: Změna dosavadních právních předpisů v návaznosti na zřízení základního registru obyvatel a základního registru osob

Tato změna obnáší náklady na technické propojení se základním registrem obyvatel a s cizineckým informačním systémem. Výhodou by bylo, že všechny potřebné údaje by byly rychle dostupné, zatímco ty, které se používají zřídka, by byly dostupné z dosavadních agendových systémů - což podstatně přispěje k efektivitě výkonu veřejné moci a současně ke snížení nákladů pro občana.

ii. Konzultace

Návrh zákona o základním registru obyvatel byl konzultován se všemi relevantními subjekty, kdy již mezi lety 2002-2004 byly Ministerstvem vnitra zpracovány a konzultovány podrobné analýzy na restrukturalizaci stávajícího systému evidence obyvatel.

Na konci roku 2004 vláda schválila 2 klíčové dokumenty, které umožnily zahájení rozsáhlých prací na vybudování registrů veřejné správy a zavedení systému sdílení dat ve veřejné správě. Těmito dokumenty byl věcný záměr zákona o sdílení dat a návrh dalšího postupu budování registrů veřejné správy.

Na tyto dokumenty navázal strategický dokument Státní informační politika - cesta k informační společnosti. Záměr vybudovat základní registry veřejné správy byl rozpracován a přijat v dokumentu Koncepce budování informačních systémů veřejné správy a potvrzen dokumentem Státní informační a komunikační politika - e-Česko 2006. V Návrhu dalšího postupu v oblasti budování registrů veřejné správy došlo ke konkrétnímu rozpracování těchto dokumentů.

Všechny výše uvedené strategické dokumenty byly před jejich schválením široce diskutovány, a to jak s odbornou veřejností, tak v rámci meziresortního připomínkového řízení.

Projekt základních registrů byl konzultován s řadou orgánů veřejné správy, kterými byli zejména Ministerstvo financí, Ministerstvo práce a sociálních věcí, Ministerstvo spravedlnosti, Ministerstvo průmyslu a obchodu, Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy, Ministerstvo kultury, Ministerstvo zdravotnictví, Ministerstvo zemědělství, Český úřad zeměměřičský a katastrální a Český statistický úřad. Průběžně taktéž probíhaly konzultace s odborníky v oblasti ITC a zástupci firem, které mají zkušenosti s realizací obdobných projektů.

Prezentace a diskuze také probíhaly v rámci mnoha odborných akcí:

2002 - konference Internet ve státní správě a samosprávě,

REGIO 2002,

IMPA 2002,

Městské informační systémy,

23. Urban Data Management Symposium,

2005 - Moderní databáze 2005 - kvalita dat v informačních systémech,

BERIT Fórum 2005,

Bezpečnost osobních údajů v databázích státních orgánů (seminář),

veletrh INVEX.

Průběžně probíhají přednášky, semináře a diskuze s veřejností v souvislosti se zamýšlenou tvorbou základních registrů. Byly také publikovány odborné články v odborných časopisech Veřejná správa, eGovernment, Statistika, Právo a podnikání a Technologies; Prosperity.

I. Zhodnocení variant a výběr nejvhodnějšího řešení

Varianta 1: Nulová

Nulová varianta spočívající v zachování stávající právní úpravy na úseku poskytování údajů o právnických a fyzických osobách bez provedení jakýchkoli změn není v návaznosti na skutečnost zřízení základních registrů /obyvatel, osob, územní identifikace, adres a nemovitostí/ vůbec možná. Znamenala by v principu ochromení jednotlivých agend, pro které by nebylo možné poskytovat údaje vedené jako referenční v základním registru obyvatel a v základním registru osob.

Varianta 2: Změna dosavadních právních předpisů v návaznosti na zřízení základního registru obyvatel a základního registru osob

Přijetí této varianty se poskytování údajů podle zvláštních právních předpisů se prováže se zřízením základních registrů /obyvatel, osob, územní identifikace, adres a nemovitostí /, což zajistí funkčnost celého nově navrhovaného systému sdílení dat v rámci veřejného sektoru.

Zřízení základního registru obyvatel se promítne do jednotlivých předpisů tak, že

* tzv. referenční údaje budou primárně poskytovány ze základního registru obyvatel;

* z informačního systému evidence obyvatel budou nadále poskytovány jen údaje tzv. historické a údaje, které nejsou v základním registru obyvatel vedeny;

* údaje o cizincích se nadále nepovedou v informačním systému evidence obyvatel a budou nadále poskytovány z cizineckého informačního systému.

Zřízení základního registru osob se promítne do jednotlivých předpisů tak, že se zohlední změna

* dosavadního identifikačního čísla ekonomického subjektu na tz. identifikační číslo osoby (IČO);

* způsobu přidělování tohoto čísla, jak je v návrhu zákona o základním registru osob navržena.

1. Hospodářský a finanční dopad

Na realizaci projektu základních registrů je v rámci rozpočtu Ministerstva vnitra plánována částka 2 mld. Kč. (Do této částky jsou zahrnuty i prostředky, u nichž se očekává, že budou na základě projektových žádostí čerpány z 85 % ze strukturálních fondů EU prostřednictvím Integrovaného operačního programu.) Tato částka bude čerpána v časovém horizontu nejpozději do roku 2013 a je určena na veškeré činnosti, spojené se zavedením všech čtyř registrů do fáze realizace. Jde o předběžný kvalifikovaný odhad v rámci rozpočtových procesů rezortu Ministerstva vnitra.

Pro financování opatření nezbytných pro zabezpečení efektivního využívání systému základních regisktrů orgány místní samosprávy se předpokládá využití prostředků Integrovaného opračního programu, Prioritní osy 2 Zavádění ICT v územní veřejné správě. Nasledující tabulka uvádí alokaci, která je pro podporu rozvoje eGoverment v rámci dané prioritní osy k dispozici.

Navrhované novely nebudou vyžadovat žádné technické dovybavení adresátů veřejné správy. Pro adresáty veřejné správy bude přijetí navrhovaných novel znamenat, že zřízení základních registrů se odpovídajícím způsobem promítne do jednotlivých veřejnoprávních agend,