Důvodová zpráva k zákonu č. 378/2015 Sb., změna zákona o ochraně spotřebitele

I----------------------------------------------------------------------------I
I                           Název návrhu zákona:                             I
I Zákon, kterým se mění zákon 634/1992 Sb., o ochraně spotřebitele, ve znění I
I                pozdějších předpisů a některé další zákony                  I
I                                                                            I
I----------------------------------------------------------------------------I
I     Předpokládaný termín nabytí účinnosti, v případě dělené účinnosti      I
I                                 rozveďte:                                  I
I                                                                            I
I                               červenec 2015                                I
I----------------------------------------------------------------------------I
I                                                                            I
I Implementace práva EU: ANO                                                 I
I                                                                            I
I----------------------------------------------------------------------------I
I 2. Cíl návrhu zákona                                                       I
I----------------------------------------------------------------------------I
I Cílem návrhu zákona je                                                     I
I - zajištění správné a úplné transpozice směrnice 2005/29/ES ze dne 11.     I
I   května 2005 o nekalých obchodních praktikách vůči spotřebitelům na       I
I   vnitřním trhu a o změně směrnice Rady 84/450/EHS, směrnic Evropského     I
I   parlamentu a Rady 97/7/ES, 98/27/ES a 2002/65/ES a nařízení Evropského   I
I   parlamentu a Rady (ES) č. 2006/2004 (směrnice o nekalých obchodních      I
I   praktikách),                                                             I
I - implementace směrnice 2013/11/EU ze dne 21. května 2013 o alternativním  I
I   řešení spotřebitelských sporů a o změně nařízení (ES) č. 2006/2004 a     I
I   směrnice 2009/22/ES (směrnice o alternativním řešení spotřebitelských    I
I   sporů) a                                                                 I
I - adaptace nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 524/2013 ze dne   I
I   21. května 2013 o řešení spotřebitelských sporů on-line a o změně        I
I   nařízení (ES) č. 2006/2004 a směrnice 2009/22/ES (nařízení o řešení      I
I   spotřebitelských sporů on-line),                                         I
I - posílení kontrolních pravomocí České obchodní inspekce při kontrole      I
I   organizovaných akcí v zájmu zajištění potřebných důkazů (zejm. v případě I
I   tzv. šmejdů).                                                            I
I----------------------------------------------------------------------------I
I 3. Agregované dopady návrhu zákona                                         I
I----------------------------------------------------------------------------I
I 3.1 Dopady na státní rozpočet a ostatní veřejné rozpočty: ANO              I
I----------------------------------------------------------------------------I
I                                                                            I
I Náklady na vytvoření a fungování systému v roce 2015 budou případně        I
I vypočítány v návaznosti na nabytí účinnosti zákona. Náklady na zajištění   I
I fungování systému v r. 2016 byly odhadnuty na cca 41,3 mil. Kč. S obdobnou I
I částkou lze počítat i pro léta následující.                                I
I                                                                            I
I Výše uvedené náklady zahrnují náklady na posílení činnosti 5 státních      I
I úřadů, u kterých se navrhuje jejich postavení jako subjektu ADR, resp.     I
I příslušného orgánu.                                                        I
I                                                                            I
I Sekundární dopady návrhu v oblasti mimosoudního řešení spotřebitelských    I
I sporů                                                                      I
I                                                                            I
I Lze předpokládat, že využívání cesty mimosoudního řešení spotřebitelských  I
I sporů ve svém důsledku přinese snížení nápadu spotřebitelských sporů u     I
I obecných soudů, čímž bude vytvořen prostor k tomu, že se tyto soudy budou  I
I moci soustředit na rozhodování jiných zásadních a složitých sporů a že     I
I dojde ke zrychlení jejich projednávání.                                    I
I----------------------------------------------------------------------------I
I 3.2 Dopady na podnikatelské subjekty: ANO                                  I
I----------------------------------------------------------------------------I
I Předkládaný návrh zákona přinese novou variantu řešení spotřebitelských    I
I sporů, která bude rychlejší a pro podnikatele i spotřebitele finančně méně I
I náročná.                                                                   I
I                                                                            I
I Návrh ukládá podnikatelům povinnou účast v mimosoudním řešení sporu, pokud I
I jej spotřebitel zahájí, a dále novou informační povinnost, která           I
I představuje určité zvýšení nákladů podnikatelů. Na druhou stranu budou na  I
I základě informací spotřebitelé upozorněni na alternativní možnost řešení   I
I sporů, dojde ke zvyšování povědomí spotřebitelů o možnosti řešit           I
I spotřebitelské spory mimosoudní cestou, která bude méně časově i finančně  I
I nákladná, a ušetří se tak prostředky oběma stranám sporu. Úspěšným a       I
I rychlým vyřešením sporu se spotřebitelem při nízkých nákladech dojde       I
I současně k zachování důvěry na straně spotřebitele, který bude od daného   I
I podnikatele i nadále nakupovat a jejich obchodní vztah bude zachován.      I
I                                                                            I
I Předkládaný návrh zákona by měl přispět i ke kultivaci podnikatelského     I
I prostředí a vyjasnění povinností uložených podnikatelům právním předpisem. I
I----------------------------------------------------------------------------I
I 3.3 Dopady na spotřebitele:                                                I
I 3.3.1 Předkládaný návrh zákona nabízí novou variantu řešení                I
I spotřebitelských sporů, která bude rychlejší a pro spotřebitele finančně   I
I méně náročná.                                                              I
I                                                                            I
I Jak vyplývá z dopadové studie k implementované směrnici, podstatná část    I
I spotřebitelů (přibližně každý pátý) se setkává s problémy při nákupu zboží I
I a služeb. Tyto problémy zůstávají často nevyřešeny. Navzdory současné      I
I relativně vysoké úrovni ochrany spotřebitele zaručené stávajícími právními I
I předpisy odhadují se ztráty, které tak vznikají spotřebitelům, v průměru   I
I na 0,4% HDP EU.                                                            I
I                                                                            I
I K jejich eliminaci je zde proto navrhováno řešení spotřebitelských sporů,  I
I které bude další variantou vedle stávajících institutů, kterými jsou       I
I 

, rozhodčí řízení a řízení před soudem. Pojmovými znaky této nové I I varianty řešení spotřebitelských sporů jsou neformálnost, nízká finanční I I náročnost a rychlost. Cílem je usnadnit spotřebitelům cestu k vymáhání I I jejich práv, neboť složitá a finančně náročná soudní řízení s jejich I I nejistým výsledkem (zejména v případě tzv. bagatelních sporů) spotřebitele I I odrazují. Rovněž další stávající cesty řešení spotřebitelských sporů jako I I je či rozhodčí řízení jsou pro spotřebitele finančně náročné. I I Nehledě na skutečnost, že spotřebitelé často nejsou dostatečně informováni I I o svých právech a možnostech nápravy a tudíž neusilují o jejich prosazení. I I I I Nesporným přínosem navrhované právní úpravy z hlediska ochrany I I spotřebitele je skutečnost, že vytváří jednotný a transparentní systém I I řešení spotřebitelských sporů v rámci celé Evropské unie, což I I spotřebitelům usnadní orientaci v jejich právech a napomůže jejich I I vymáhání. I I Navrhovaná právní úprava dále umožní spotřebitelům řešit své přeshraniční I I spotřebitelské spory on-line, což se zejména uplatní v případě sporů z I I internetového obchodu. V současné době je právě obava z obtížného vymáhání I I práv odrazujícím faktorem od využívání výhod elektronického obchodování. I I I I 3.3.2 Předkládaným návrhem bude dokončena transpozice směrnice o nekalých I I obchodních praktikách, což povede ke zlepšení ochrany spotřebitele před I I uplatňováním nekalých obchodních praktik ze strany nepoctivých I I podnikatelů. I I I I 3.3.3 Předkládaným návrhem bude dále rozšířena České obchodní I I inspekce o možnost pořizování zvukových, obrazových a zvukově obrazových I I záznamů za účelem shromažďování důkazů, čímž bude posílena ochrana I I spotřebitelů zejména na hromadných akcích organizovaných podnikatelem za I I účelem prodeje výrobků nebo služeb (tzv. šmejdi). I I I I----------------------------------------------------------------------------I I 3.4 Dopady na územní samosprávné celky (obce, kraje): NE I I----------------------------------------------------------------------------I I 3.5 Sociální dopady: NE I I----------------------------------------------------------------------------I I 3.6 Dopady na životní prostředí: NE I I----------------------------------------------------------------------------I

Ministerstvo průmyslu a obchodu předkládá "Návrh zákona, kterým se mění zákon 634/1992 Sb., o ochraně spotřebitele, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony".

Návrh zákona je předkládán v souladu s Plánem legislativních prací vlády na zbývající část roku 2014, schváleným vládou České republiky usnesením č. 165, ze dne 12. března 2014.

Návrh zákona obsahuje

a/ doplnění implementace evropské legislativy:

směrnice 2005/29/ES ze dne 11. května 2005 o nekalých obchodních praktikách vůči spotřebitelům na vnitřním trhu a o změně směrnice Rady 84/450/EHS, směrnic Evropského parlamentu a Rady 97/7/ES, 98/27/ES a 2002/65/ES a nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 2006/2004 (směrnice o nekalých obchodních praktikách),

b/ implementaci evropské legislativy:

směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/11/EU ze dne 21. května 2013 o alternativním řešení spotřebitelských sporů a o změně nařízení (ES) č. 2006/2004 a směrnice 2009/22/ES (směrnice o alternativním řešení spotřebitelských sporů, tzv. ADR),

nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 524/2013 ze dne 21. května 2013 o řešení spotřebitelských sporů on-line a o změně nařízení (ES) č. 2006/2004 a směrnice 2009/22/ES (nařízení o řešení spotřebitelských sporů on-line, tzv. ODR), a

c/ požadavky vycházející z aplikační praxe:

kromě změn přijatých na základě evropské legislativy došlo k návrhům úprav zákona z důvodu aplikační praxe.

K části upravující ochranu spotřebitele před nekalými obchodními praktikami

1.2.1 Česká republika obdržela upozornění Evropské komise na nedostatečné provedení směrnice Evropského parlamentu a Rady 2005/29/ES ze dne11. května 2005 o nekalých obchodních praktikách vůči spotřebitelům na vnitřním trhu a o změně směrnice Rady 84/450/EHS, směrnic Evropského parlamentu a Rady 97/7/ES, 98/27/ES a 2002/65/ES a nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 2006/2004 (směrnice o nekalých obchodních praktikách). Uvedená směrnice byla do českého právního řádu implementována novelou zákona č. 634/1992 Sb., o ochraně spotřebitele, ve znění pozdějších předpisů (přijatou zákonem č. 36/2008 Sb.).

Útvary Komise nejprve v rámci projektu EU Pilot 2514/11poukázaly na řaduproblémů,atodopisemzedne15.prosince2011,nakterý české orgány odpověděly dne 23. dubna 2012. Po analýze odpovědi útvary Komise zastávají i nadále názor, že oznámená vnitrostátní opatření nepředstavují dostatečné provedení směrnice. Ve formálním upozornění ze dne 23.1.2014 (2013/2204) vytýkají Česká republice, že zřejmě nedostatečně provedla články 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8 a body č. 8, 11 a 14 přílohy I směrnice, a dále, že si Česká republika zachovala vnitrostátní předpisy o některých obchodních praktikách, jež jdou nad rámec ustanovení směrnice.

Konkrétně se jedná o výtku, že Česká republika dostatečně neimplementovala vymezení pojmu "výrobek", dále že chybí vymezení pojmů "obchodní praktika vůči spotřebiteli", "podstatné narušení ekonomického chování spotřebitele", rozhodnutí o obchodní transakci", "výzva ke koupi", "nepatřičné ovlivňování", časové vymezení zákazu nekalých obchodních praktik, dále že nebyly dostatečně (v souladu se směrnicí) vymezeny nekalé obchodní praktiky. Evropská komise vytýkala České republice též nedostatečné provedení některých bodů přílohy směrnice, kde je uveden výčet obchodních praktik, jež jsou za všech okolností považovány za nekalé.

Vzhledem k výše uvedenému je nezbytné přijmout odpovídající změny stávající právní úpravy.

1.2.2 Dotčenou právní úpravu je dále třeba - v souvislosti s navrhovanou novelizací - uvést do souladu s novým občanským zákoníkem.

1.2.3 Do stávající právní úpravy jsou dále zapracovány úpravy reflektující požadavky dosavadní aplikační praxe.

K části upravující mimosoudní řešení spotřebitelských sporů

1.2.4 Česká republika je povinna v zájmu zajištění vysoké úrovně ochrany spotřebitelů a dále v zájmu zajištění jednotných podmínek na celoevropském spotřebitelském trhu zajistit v souladu se směrnicí 2013/11/EU ze dne 21. května 2013 o alternativním řešení spotřebitelských sporů a o změně nařízení (ES) č. 2006/2004 a směrnice 2009/22/ES (směrnice o alternativním řešení spotřebitelských sporů), a to nejpozději do 9. července 2015 (čl. 25 odst. 1), aby na jejím území fungoval systém mimosoudního řešení sporů splňující stanovené podmínky.

Dále je povinna provést adaptaci k nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 524/2013 ze dne 21. května 2013 o řešení spotřebitelských sporů on-line a o změně nařízení (ES) č. 2006/2004 a směrnice 2009/22/ES (nařízení o řešení spotřebitelských sporů on-line), a to nejpozději do 9. ledna 2016 (čl. 22).

Ke splnění uvedené povinnosti je předkládána navrhovaná regulace.

1.2.5 K věcné stránce problému lze konstatovat, že ve stávající právní úpravě je ochrana práv spotřebitele po hmotněprávní stránce zajištěna poměrně dobře. Spotřebitelská práva a povinnosti jsou zakotveny jak v soukromoprávních předpisech (především v občanském zákoníku), tak ve veřejnoprávních předpisech (jako je např. zákon o ochraně spotřebitele).

Vymahatelnost práv ze strany samotných spotřebitelů je však v praxi značně obtížná. Vznikne-li mezi stranami spotřebitelské smlouvy spor, na jehož řešení se samy nejsou schopny dohodnout, je k jeho řešení příslušný soud, pokud zákon nestanoví něco jiného. Tato cesta však bývá často zdlouhavá a nákladná, a pro spotřebitele obvykle stresující. Většinou musí využít i služeb právního zástupce, což představuje další finanční zátěž. Proto se mnohdy spotřebitelé rozhodnou, že své nároky, které jsou v převážné většině relativně nízké hodnoty, řešit vůbec nebudou. Na tento postoj mnozí nepoctiví podnikatelé spoléhají, porušují právní předpisy a nejsou ani nuceni své chování změnit.

1.2.6 K souvislostem s evropskou úpravou systému mimosoudního řešení spotřebitelských sporů uvádíme následující.

Problematikou mimosoudního řešení spotřebitelských sporů se Evropská komise zabývá dlouhodobě. V minulosti přijala Doporučení Komise 98/257/ES o zásadách pro orgány příslušné pro mimosoudní urovnávání spotřebitelských sporů a Doporučení Komise 2001/310/ES o zásadách pro mimosoudní orgány při řešení spotřebitelských sporů dohodou. Tato doporučení se stala pro předkladatele inspirací pro realizaci pilotního programu mimosoudního řešení spotřebitelských sporů v letech 2008 - 2010, viz dále, jakož i pro novelu zákona č. 216/1994 Sb., o rozhodčím řízení a o výkonu rozhodčích nálezů, ve znění pozdějších předpisů z r. 2012.

V návaznosti na další vývoj trhu, jakož i na vyhodnocování fungování jednotného trhu pro spotřebitele, předložila Evropská komise na podzim r. 2011 návrh balíčku pro mimosoudní řešení sporů. Po více než roce intenzívních vyjednávání byl balíček, který obsahuje směrnici o alternativním řešení spotřebitelských sporů a nařízení o řešení spotřebitelských sporů on-line, schválen. Členské státy mají zavést směrnici do vnitrostátního práva nejpozději do 9. července 2015. Nařízení by mělo být plně účinné o šest měsíců později, přičemž některá ustanovení nabývají účinnosti v termínu shodném s termínem pro implementaci směrnice a některá již dnem vyhlášení.

Směrnice členským státům ukládá povinnost zajistit, aby veškeré spory mezi spotřebitelem a obchodníkem, které se týkají smluvních závazků v souvislosti s prodejem zboží nebo s poskytováním služeb, a to jak off-line, tak i on-line, prakticky ve všech hospodářských odvětvích, mohly být předloženy subjektu mimosoudního řešení spotřebitelských sporů, a to rovněž prostřednictvím on-line prostředků. K tomu mohou členské státy využít již fungující subjekty nebo mohou vytvářet subjekty nové. Cílem by mělo být zajištění plného přístupu spotřebitelů k alternativnímu řešení sporů v různých zeměpisných oblastech a v různých odvětvích.

Směrnice počítá s tím, že v každém členském státě bude jmenován příslušný orgán, který bude odpovědný za sledování fungování subjektů mimosoudního řešení spotřebitelských sporů. Tento příslušný orgán bude mj. posuzovat, zda subjekty mimosoudního řešení spotřebitelských sporů splňují požadavky kvality, a bude pravidelně zveřejňovat zprávy o vývoji a fungování subjektů mimosoudního řešení spotřebitelských sporů.

Na základě nařízení o on-line řešení spotřebitelských sporů bude vytvořena evropská on-line platforma pro mimosoudní řešení sporů, což bude interaktivní webová stránka dostupná zdarma ve všech jazycích Evropské unie. Prostřednictvím formuláře pro podání stížnosti, který v ní bude k dispozici, bude spotřebitel moci snadno iniciovat proces mimosoudního řešení sporu s obchodníkem z kterékoliv země EU.

Postup bude probíhat tak, že spotřebitel vyplní elektronický formulář pro podávání stížností. Po úplném vyplnění formuláře postoupí platforma stížnost neprodleně prodávajícímu a vyzve ho, aby do 10 dnů uvedl, zda se zavázal nebo je povinen využívat k řešení sporů subjekt mimosoudního řešení sporů nebo zda je ochoten jej v daném případě využít. Na základě odpovědi odpůrce platforma sdělí název a kontaktní údaje příslušného subjektu pro mimosoudní řešení daného sporu. Strany sporu se na příslušném subjektu musí do 30 dnů od předložení formuláře, jinak nebude stížnost dále zpracována.

Po získání všech potřebných informací od obou stran sporu postoupí platforma bez prodlení stížnost subjektu mimosoudního řešení sporu, na jehož využití se strany dohodly. Tento subjekt musí nejprve strany informovat o tom, zda souhlasí s tím, že se bude sporem zabývat, a dále strany informuje o svých procesních pravidlech, případně o nákladech pro dotyčný postup řešení sporu.

V případě potíží při vyplňování formuláře či v dalších fázích řízení budou spotřebitelům na požádání nápomocni asistenti, jejichž zřízení nařízení členským státům ukládá. Pro tyto účely nařízení doporučuje využít pracovníků sítě Evropských spotřebitelských center.

Rovněž o on-line platformě budou muset obchodníci, kteří nabízejí své zboží a služby on-line, spotřebitele řádně informovat.

Platforma by měla být plně funkční od 9. ledna 2016, tj. 6 měsíců po uplynutí lhůty pro transpozici směrnice o mimosoudním řešení spotřebitelských sporů do vnitrostátních právních řádů.

K části navazující na poznatky aplikační praxe

1.2.7 Česká obchodní inspekce jako kontrolní orgán se dlouhodobě potýká s problémem shromažďování potřebných důkazů při kontrole hromadných akcí organizovaných podnikateli za účelem prodeje zboží nebo služeb (tzv. šmejdů).

Kontrolní řád sice v ustanovení § 8 písm. d) dává kontrolujícímu v souvislosti s výkonem kontroly oprávnění pořizovat obrazové nebo zvukové záznamy. Problémem však stále zůstává oprávněnost pořizování skrytého nahrávání a jeho použití jako důkazního prostředku ve správním řízení. Je skutečností, že taková úprava není ani v zákoně o kontrole ani ve správním řádu výslovně zakotvena a správní soudy se k této otázce dosud, podle dostupných informací, autoritativně nevyjadřovaly. Základní filosofií navrhované právní úpravy je poskytnout oprávnění potřebná k výkonu kontrolní činnosti a vytvořit alespoň základní podmínky nezbytné ke splnění účelu kontroly, např. při předváděcích akcích a zdokumentování nekalých obchodních praktik.

Oprávnění inspektora České obchodní inspekce k pořízení skrytého záznamu sice představuje určitý zásah do práv dotčených osob, avšak k jeho využití bude docházet s cílem účinně čelit společensky značně škodlivým a zároveň rozšířeným jevům. Bez takového oprávnění nemá Česká obchodní inspekce prakticky žádný skutečně účinný nástroj, který by umožňoval zdokumentovat klamavé či dokonce agresivní obchodní praktiky některých prodejců, což má za následek sníženou možnost účinně chránit práva spotřeb