Důvodová zpráva k zákonu č. 34/2021 Sb., o prověřování zahraničních investic

Český právní řád v současné době prověřování zahraničních investic neupravuje. Obecně je vnitřní ochrana bezpečnostních zájmů státu a veřejného pořádku regulována zákonem č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení a o změně některých zákonů (krizový zákon), ve znění pozdějších předpisů, zákonem č. 181/2014 Sb., o kybernetické bezpečnosti a o změně souvisejících zákonů (zákon o kybernetické bezpečnosti), ve znění pozdějších předpisů. Dílčí bezpečnostní hlediska jsou pak zohledňována v některých sektorových předpisech, jako například v zákoně č. 112/2002 Sb., o střelných zbraních a střelivu (zákon o zbraních), ve znění pozdějších předpisů, v zákoně č. 206/2015 Sb., o pyrotechnických výrobcích a zacházení s nimi a o změně některých zákonů (zákon o pyrotechnice), ve znění pozdějších předpisů, v zákoně 458/2000 Sb., o podmínkách podnikání a o výkonu státní správy v energetických odvětvích a o změně některých zákonů (energetický zákon), ve znění pozdějších předpisů, v zákoně č. 127/2005 Sb., o elektronických komunikacích a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o elektronických komunikacích), v zákoně č. 21/1992 Sb., o bankách, ve znění pozdějších předpisů.

Vzhledem k tomu, že oblast přímých zahraničních investic spadá podle čl. 3 odst. 1 písm. e) Smlouvy o fungování EU do oblasti společné obchodní politiky (Evropská unie má výlučnou pravomoc v oblasti společné obchodní politiky), bylo na úrovni Evropské unie přijato nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2019/452, kterým se stanoví rámec pro prověřování přímých zahraničních investic směřujících do Unie. Smyslem tohoto nařízení je posílit spolupráci mezi členskými státy EU a Komisí a mezi členskými státy navzájem v oblasti přímých zahraničních investic v zájmu ochrany bezpečnosti a veřejného pořádku a stanovit základní společné principy fungování prověřovacích mechanismů jednotlivých členských států, pokud je členské státy provozují. Nařízení vstoupilo v platnost dne 10. dubna 2019 a nabývá účinnosti dne 11. října 2020. Toto nařízení je třeba adaptovat do národního práva.

Mechanismus pro prověřování přímých zahraničních investic, který bude vytvořen navrhovaným právním předpisem, bude sloužit k monitoringu potenciálně rizikových kapitálových toků proudících do České republiky, k prověřování podezřelých transakcí a k případnému omezení těch, které budou vyhodnoceny jako rizikové. Žádná z těchto aktivit v tuto chvíli není v České republice systematicky prováděna.

Navrhovaný právní předpis rozlišuje dvě skupiny investic a zavádí pro ně dva režimy. V prvním režimu definuje úzkou skupinu nejcitlivějších oblastí (§ 7); zahraniční investoři, kteří do těchto oblastí budou chtít investovat, budou před samotnou transakcí potřebovat povolení ze strany státu. Všechny ostatní investice, které jsou způsobilé ohrozit bezpečnost státu nebo vnitřní či veřejný pořádek (§ 8), bude možné uskutečnit bez předchozího povolení. Během pěti let od jejich dokončení se však stát bude moci k těmto transakcím vrátit a prověřit je. Pro získání právní jistoty si zahraniční investor může dobrovolně¹⁾ požádat o potvrzení státu, že proti investici nemá námitky (tzv. konzultace).

Samotný proces prověřování bude probíhat v rámci správního řízení a bude mít stejný průběh u všech investic. Ministerstvo průmyslu a obchodu, které bude ústředním místem prověřovacího mechanismu, rozešle informace získané dříve od zahraničního investora (§ 9) několika vždy zapojeným institucím (Ministerstvu vnitra, Ministerstvu obrany, Ministerstvu zahraničních věcí, Ministerstvu financí, Policii České republiky a zpravodajským službám) a dalším orgánům státu, kterých se konkrétní investice věcně týká (např. v případě investic do železniční infrastruktury Ministerstvu dopravy), a České národní bance, pokud se zahraniční investice týká její působnosti. Na základě jejich vyjádření, možných informací obdržených od ostatních členských států EU a Komise a vlastních poznatků pak Ministerstvo průmyslu a obchodu navrhne další postup. Pokud bude alespoň jeden ze spolupracujících orgánů státu nebo Česká národní banka (dále jen „státní orgány") v případě, že bude konzultována, nebo Ministerstvo průmyslu a obchodu samotné v prověřované investici spatřovat bezpečnostní hrozbu (a to i na základě vyhodnocení informací obdržených v rámci unijního mechanismu spolupráce), vydá Ministerstvo průmyslu a obchodu rozhodnutí o podmínečném povolení zahraniční investice, o podmínečné přípustnosti zahraniční investice, o neudělení povolení zahraniční investice, o zákazu uskutečnění zahraniční investice nebo o zákazu dalšího trvání zahraniční investice, přičemž vydání tohoto rozhodnutí je podmíněno přijetím usnesení vlády, podle kterého je takové rozhodnutí nutné z důvodu ochrany bezpečnosti České republiky nebo vnitřního či veřejného pořádku. Dospějí-li však všechny zapojené státní orgány k závěru, že prověřovaná investice nepředstavuje hrozbu, vydá Ministerstvo průmyslu a obchodu rozhodnutí o jejím povolení nebo o její přípustnosti bez stanovení podmínek. Kladné rozhodnutí vydá Ministerstvo průmyslu a obchodu i v případě, že vláda neshledá hrozbu u investice, u níž navrhlo vydání omezujícího rozhodnutí.

V případě, že investor navrhne konzultaci (§ 10 odst. 1), budou se všechny zapojené státní orgány ještě před samotným zahájením řízení vyjadřovat k potřebě jeho zahájení (§ 10 odst. 3). Platí, že pokud alespoň jeden ze zapojených státních orgánů nebo Ministerstvo průmyslu a obchodu prověření považuje za žádoucí, je zahájeno. Tento institut umožní rychlé potvrzení zcela bezproblémových investic.

Neudělení povolení, zákaz uskutečnění nebo zákaz dalšího trvání zahraniční investice je krajním řešením. V případě problematických investic bude totiž Ministerstvo průmyslu a obchodu ve spolupráci s dalšími spolupracujícími státními orgány primárně hledat podmínky, za kterých investice může být uskutečněna a které zároveň umožní zachování bezpečnosti státu a vnitřního či veřejného pořádku. Tyto podmínky budou předmětem jednání ministerstva s investorem ještě před předložením věci vládě k projednání.

V případě, že bude rozhodnuto o zákazu dalšího trvání již realizované investice, bude investor povinen přestat vykonávat nebo omezit výkon vlastnických nebo hlasovacích práv v osobě, do které investice směřuje (dále jen „cílová osoba"), nebo tuto cílovou osobu, popř. její část, nebo věc, do které investice směřuje (např. pokud dojde k odkupu závodu; dále jen „cílová věc") ve lhůtě prodat. V případě, že investor povinnost prodeje ve lhůtě nesplní, může jej Ministerstvo průmyslu a obchodu zajistit ve veřejné dražbě nebo mimo veřejnou dražbu prostřednictvím obchodníka s cennými papíry nebo zahraniční osoby oprávněné poskytovat investiční služby v České republice²⁾. Zákon nepředpokládá možnost náhrady případné újmy investora, jelikož investorovi poskytuje možnost se před uskutečněním investice obrátit na Ministerstvo průmyslu a obchodu s návrhem na konzultaci. Zákon tak poskytuje investorovi možnost vyhnout se riziku zákazu dalšího trvání investice a investor, pokud se rozhodne tuto možnost dobrovolně nevyužít, na sebe přebírá s tím spojené riziko.

Zkušenosti ze zahraničí ukazují, že velmi důležitým prvkem, který má vedle samotného prověřovacího mechanismu přispět k zajištění bezpečnostních zájmů států v souvislosti s investičními toky ze zahraničí, je zvyšování povědomí relevantních subjektů o možných rizicích. Cílovou skupinou jsou v prvé řadě podnikatelské subjekty, které vyhledávají nebo v budoucnu budou vyhledávat kapitálové zdroje pro vlastní rozvoj. V praxi se však jako vhodné jeví zapojení i dalších osob, jako jsou zástupci poradenských společností, advokátních kanceláří, akademické obce včetně studentů relevantních oborů nebo jiných relevantních vládních i nevládních organizací.

Osvětovou činností by mělo být doprovázeno i fungování českého prověřovacího mechanismu. Potřebné informace a doporučení by se ke svým příjemcům měly dostávat různými komunikačními kanály – prostřednictvím specializovaných webových stránek a sociálních sítí, v rámci cílených školení, ale i seminářů pro veřejnost nebo poskytováním poradenských služeb.

Pro fungování prověřovacího mechanismu jako takového, ale i pro fungování tzv. druhého pilíře je zásadní zajištění funkční spolupráce a obecné informovanosti všech relevantních státních orgánů. Je nezbytné minimalizovat pravděpodobnost, že bude některým státním orgánem opomenuto existující riziko, o kterém jsou informace k dispozici, avšak tyto informace nejsou dostatečně komunikovány relevantním státním orgánům. Potřebné míry informovanosti těchto institucí o aktuálních trendech a rizicích v oblasti zahraničních investic a disponibilních nástrojích, kterými je možno případným hrozbám čelit, je možné dosáhnout pouze pravidelnou výměnou relevantních informací při osobních jednáních.

Vedle samotného provozování mechanismu proto bude Ministerstvo průmyslu a obchodu rovněž zodpovědné za pravidelné svolávání a organizaci těchto schůzek. Podnět ke svolání schůzky bude moci dát každý státní orgán zapojený do spolupráce. Neformálních jednání se budou účastnit všechny státní orgány, aby byl mezi nimi zajištěn plynulý tok informací, přičemž každý ze státních orgánů bude přispívat informacemi z hlediska své působnosti v souladu s kompetenčním zákonem. Předmětem neformálních jednání budou zejména aktuální světové i domácí trendy v oblasti zahraničních investic a s nimi spojená bezpečnostní rizika. Neformální skupina se bude v obecnější rovině věnovat též vývoji na poli nových bezpečnostních hrozeb, které jsou provázány s používáním ekonomických nástrojů za účelem projekce politických zájmů vlád třetích zemí. Na skupině bude probíhat průběžné hodnocení jednotlivých rizik a hrozeb, zejména s ohledem na možný přesah napříč různými sektory české ekonomiky. Skupina tak bude neformální platformou, na které se budou střetávat věcně a gesčně vymezené pohledy zúčastněných členů na aktuální aktivity zahraničních investorů v České republice a Evropské unii. Skupina v případě potřeby poskytne prostor pro diskuzi o volbě vhodného postupu při řešení specifických typů rizikového chování zahraničních investorů ve smyslu modelových podmínek, za kterých je zahraniční investici možné uskutečnit, a typového označení kritických bodů, při jejichž překročení by již zahraniční investice vedla k ohrožení bezpečnosti České republiky nebo vnitřního či veřejného pořádku. S ohledem na šíři meziresortní diskuze bude možné zhodnotit i možnosti zohlednění zvoleného postupu v širších politikách státu vůči konkrétnímu typu chování zahraničních investorů. Probíhat bude rovněž diskuze týkající se otázek vyplývajících z mechanismu spolupráce, zřízeného na úrovni Evropské unie.

Návrh zákona o prověřování zahraničních investic je předkládán v návaznosti na nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2019/452, kterým se stanoví rámec pro prověřování přímých zahraničních investic směřujících do Unie. Smyslem předkládaného návrhu zákona je stanovení pravidel a postupů pro prověřování přímých zahraničních investic v zájmu ochrany bezpečnosti České republiky a vnitřního či veřejného pořádku. Stanovené postupy budou sloužit k posouzení, zda zahraniční investice může mít vliv na bezpečnost státu nebo vnitřní či veřejný pořádek, a to včetně dopadů na kritickou infrastrukturu, klíčové technologie a vstupy, pro které je bezpečnostní hledisko klíčové a jejichž narušení, ztráta či zničení může mít na Českou republiku značný dopad. V souladu s nařízením (EU) 2019/452 mají být zohledňovány též souvislosti a okolnosti zahraniční investice, zejména to, zda je zahraniční investor ovládán přímo či nepřímo vládou třetí země, například prostřednictvím významného financování, či zda již byl zapojen do činností ovlivňujících bezpečnost nebo veřejný pořádek v některém členském státě EU. V procesu prověřování zahraničních investic je klíčová úzká spolupráce všech relevantních subjektů státní správy, zpravodajských služeb a dalších subjektů, které disponují relevantními informacemi nebo k nim mají přístup.

V procesu přípravy uvedené právní úpravy zvažoval předkladatel jednak rozsah prověřovaných zahraničních investic (zda mají být prověřovány veškeré zahraniční investice nebo pouze určitým způsobem kvalifikované zahraniční investice, dále zda mají prověřování podléhat pouze investice ze zemí mimo Evropskou unii nebo zda za určitých okolností mohou prověření podléhat též investice uskutečňované v rámci Evropské unie a v neposlední řadě zda prověřování budou podléhat pouze zamýšlené zahraniční investice nebo zda za určitých podmínek mohou být prověřeny investice již uskutečněné), dále možné způsoby prověřování rizikovosti přímých zahraničních investic, jakož i procesní nástroje a důsledky zvažovaných postupů.

Navrhovaná úprava je nezbytná k zajištění ochrany bezpečnosti České republiky a vnitřního či veřejného pořádku při respektování principu otevřenosti investičního prostředí, který je zakotven ve Smlouvě o fungování Evropské unie a zahrnut do mezinárodních závazků Evropské unie a jejích členských států týkajících se zahraničních investic. Nástroje, které má v oblasti investic České republika aktuálně k dispozici, i celkový kontext problému byly komplexně rozpracovány v materiálu, který byl v červnu 2018 projednán Bezpečnostní radou státu. Shrnutí hlavních poznatků je uveden v oddílu 1.3.1.

Dále je navrhovaná právní úprava nezbytná k zajištění řádné adaptace českého právního řádu na nařízení (EU) 2019/452. Smyslem předkládaného návrhu zákona je stanovení pravidel a postupů pro prověřování zahraničních investic v zájmu ochrany bezpečnosti České republiky a vnitřního či veřejného pořádku a nastavení institucionálního rámce, který České republice umožní zapojit se do unijního mechanismu spolupráce, vytvořeného zmiňovaným nařízením.

Navrhovaný zákon má charakter adaptační úpravy a upravuje činnosti, které uvedené nařízení ponechává v zodpovědnosti členských států.

V mezinárodním investičním prostředí jsou stále patrnější projevy celkových změn globální ekonomiky. Vedle měnící se váhy některých ekonomik se projevuje rostoucí význam nadnárodních společnosti, zvyšující se provázanost ekonomik v důsledku existence složitých hodnotových a dodavatelských řetězců, rostoucí komplikovanost nebo (ať už záměrná či nezáměrná) nejasnost vlastnických vztahů, ale také rostoucí význam nových technologií a hodnota přístupu k osobním i neosobním datům a informacím. Některé státy přistoupily k vytváření komplexních průmyslových strategií, které jim mají umožnit získat převahu ve vybraných odvětvích; často přitom roste role státu či státem vlast