Důvodová zpráva k zákonu č. 183/2024 Sb., změna zákona o ochraně zemědělského půdního fondu a dalších souvisejících zákonů

Předkládaný návrh zákona, kterým se mění zákon č. 334/1992 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu, ve znění pozdějších předpisů, představuje poměrně rozsáhlý soubor změn, jejichž hlavním cílem je výrazné posílení ochrany ekologických funkcí zemědělského půdního fondu a vytvoření komplexního legislativního rámce pro ochranu nejen hospodářských, ale také environmentálních funkcí zemědělské krajiny. Současně návrh zákona reaguje na aplikační problémy současné právní úpravy.

Půda má kromě produkční funkce i mnoho mimoprodukčních funkcí. Stávající znění zákona č. 334/1992 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu, ve znění pozdějších předpisů, reflektuje ochranu mimoprodukčních funkcí půdy pouze ve velmi omezené míře. Ochrana mimoprodukčních funkcí zemědělské půdy není dostatečně zajištěna, neboť environmentální funkce půdy zákon chrání pouze v rozsahu hydrologických a odtokových poměrů v území. Zákon taktéž nesystémovým způsobem přistupuje ke krajinným prvkům, neboť krajinné prvky považuje za nezemědělské využití zemědělské půdy, pro které je nutno získat souhlas s odnětím půdy ze zemědělského půdního fondu a často též zaplatit odvody za odnětí půdy, přestože se jedná o prostorovou i historickou součást zemědělské krajiny důležitou z hlediska ekologických funkcí půdy. Současně právní úprava neposkytuje dostatečnou oporu účinné kvantitativní ochraně půdy. Zákon taktéž dosud neobsahuje preventivní ustanovení, která by směřovala k předcházení vzniku poškození zemědělské půdy, popřípadě, která by zavazovala vlastníka, nebo osobu oprávněnou zemědělskou půdu využívat, při vzniku závadného stavu bezodkladně činit opatření k nápravě tohoto stavu. Stávají právní úprava neumožňuje adekvátním způsobem reagovat na potřeby vyvolané jak klimatickou změnu, tak energetickou krizí ve vztahu k umisťování solárních energetických zařízení na zemědělské půdě.

Stávající právní úprava taktéž obsahuje řadu ustanovení, která přináší aplikační problémy.

Stávající znění zákona č. 334/1992 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu se soustředí na ochranu produkčních funkcí půdy, což je zcela nedostačující s ohledem na aktuální potřeby ochrany půdy. Zejména v reakci na dopady probíhající klimatické změny je nezbytné zvýšit ochranu i dalších mimoprodukčních funkcí půdy.

Ve vztahu k zákazu diskriminace a ve vztahu k rovnosti žen a mužů nezakládá stávající právní úprava s ohledem na svůj věcný charakter žádné rozdíly.

Hlavním smyslem předkládaného návrhu zákona je zajištění náležité ochrany mimoprodukčních, tedy environmentálních funkcí zemědělské půdy včetně krajinných prvků. Navrhované změny se nezbytně promítají jak do kvantitativní, tak do kvalitativní složky ochrany zemědělského půdního fondu, tak aby došlo ochraně všech důležitých mimoprodukčních funkcí půdy.

Filtrační funkce půdy umožňuje vstup a průchod vody půdním prostředím a ovlivňuje zásobu a kvalitu podzemních vod. Akumulační a retenční funkce bývá nejčastěji spojována též s vodou, jedná se však o trvalé či dočasné zadržování řady dalších látek v půdním prostředí - živin, solí, kontaminantů apod. Objem vody zadržované ve všech vodních tocích a nádržích v ČR je jen zlomkem objemu, který je na našem území schopna zadržet půda. Pufrační schopnost půdy představuje tlumení změn v půdním prostředí, např. teploty nebo půdní reakce. Transformační funkce umožňuje látkovou přeměnu, zejména dekompozici a mineralizaci organické hmoty. Schopnost půdy zajišťovat rozpad látek a syntézu nových je nejen základem výživy rostlin, ale také hygieny prostředí. V takovém případě lze hovořit o funkci asanační. Transport látek v půdě a krajině je výsledkem transportní funkce. K transportu dochází pomocí transportního média, kterým je nejčastěji voda. Dále je zásadní ochrana funkce půdy jakožto základní složky životního prostředí, neboť půda slouží jako biotop pro rozličné druhy rostlin a živočichů a dále zachování zemědělské půdy podporuje environmentální stabilitu krajiny. Tato funkce půdy je velmi zásadní, neboť v České krajině je možné pozorovat dlouhodobý úbytek počtu druhů rostlin a živočichů, přestože je ochrana biologické diverzity jedním ze strategických cílů České republiky, neboť republika se zavázala dodržovat Úmluvu o biologické rozmanitosti. Zemědělská půda pozitivně působí na stabilizaci místního mikroklimatu, podporuje biodiverzitu, ale slouží i k potlačování některých nežádoucích jevů, především důsledků klimatických změn (extrémní sucha, povodně apod.). Ochrana vyjmenovaných mimoprodukčních funkcí půdy přispěje nejen ke zlepšení ekologického stavu zemědělské půdy, ale celé krajiny jako celku.

Půda je dynamický, stále se vyvíjející živý systém, závisí na ni přežití a prosperita všech suchozemských biologických společenstev, přirozených i umělých. Je přirozenou součástí národního bohatství každého státu. Půdu je proto nutné chránit nejen pro současnou dobu, ale se značným výhledem do budoucna. Kvalita půdy se působením degradačních faktorů zhoršuje. Dochází k významným změnám v důsledku zrychlené eroze, kontaminace z průmyslové výroby, těžby a dopravy, zhutňování půdy, acidifikace. Významné funkce půdy v životním prostředí jsou narušeny. Vyvstává stále vážnější problém ireverzibilní ztráty plošné výměry půdy, a to se všemi negativními dopady. Zastavěné plochy přispívají k narušování vodního režimu v krajině, včetně rizik zvýšení četnosti a rozsahu povodní, nedostatku vody v prostředí. Zcela jinak působí na odtok vody a její infiltraci louka, pole a zcela jinak plocha zpevněná, zastavěná jako je parkoviště či rozsáhlý skladovací objekt.

K dosažení cílů zákona se navrhované změny musí promítnout do kvantitativní a kvalitativní složky ochrany zemědělského půdního fondu. Nejdůležitější navrhované změny jsou uvedeny níže.

Novelizací dochází k úpravě základní definice zemědělského půdního fondu takovým způsobem, aby napříště tato definice lépe reflektovala nejenom produkční, ale i mimoprodukční environmentální hodnotu zemědělské půdy. Za účelem posílení mimoprodukčních funkcí půdy novela také rozšiřuje zásady plošné ochrany zemědělského půdního fondu o bod, který stanovuje povinnost minimalizovat poškozování vyjmenovaných mimoprodukčních funkcí půdy.

Významná část novelizace zákona směřuje k problematice krajinných prvků, respektive zahrnutí krajinných prvků do zemědělské půdy, přičemž se jedná o krajinné prvky ve smyslu nařízení vlády č. 307/2014 Sb., o stanovení podrobností evidence využití půdy podle uživatelských vztahů, ve znění pozdějších předpisů. Tato část návrhu je velmi zásadní, neboť významným způsobem přispěje k obnově takzvané mozaiky environmentálně významných krajinných prvků v zemědělské krajině. Jako příklad environmentálních funkcí krajinných prvků lze uvést funkci protierozní, zvýšení vody v krajině, podporu zvýšené infiltrace vody či udržení a zvýšení ekologické stability území.

Řada změn směřuje k posílení ochrany zemědělské půdy proti erozi. Přesněji se vymezuje přípustná míry erozního ohrožení včetně způsobu hodnocení vodní a větrné eroze a řešení nápravných opatření v případě ohrožení půdy erozí. Ve vztahu k dlouhodobě rostoucím problémům dopadů vodní eroze se též jako vhodné protierozní opatření jeví umožnit využít nejkvalitnější půdu zařazenou do I. či II. třídy ochrany dle BPEJ jako plantáž dřevin, a to s ohledem na přepokládané posílení protierozní odolnosti či zlepšení biochemického stavu zemědělské půdy.

Návrh taktéž obsahuje nový institut prohlášení pozemků za pozemky zemědělského půdního fondu, který umožňuje na návrh vlastníka, popř. s jeho souhlasem, zařadit jiné než zemědělské pozemky do zemědělského půdního fondu. Prostřednictvím tohoto institutu orgány ochrany zemědělského půdního fondu (dále jen „ZPF“) získají poprvé nástroj na rozšiřování ZPF. Dochází tak k posílení kvantitativní ochrany ZPF.

Návrh posiluje preventivní nástroje ochrany půdy, konkrétně upravuje obecnou povinnost předcházet vzniku poškození zemědělské půdy. Současně se zakotvuje povinnost při vzniku závadného stavu bezodkladně činit opatření k nápravě tohoto stavu.

K posílení kvantitativní ochrany zemědělského půdního fondu přispívá rozšíření a zpřesnění zásad plošné ochrany zemědělského půdního fondu. Výslovně je upravena zásada, podle které pokud má v nezbytném případě dojít k nezemědělskému využití zemědělské půdy nebo určení zemědělské půdy k nezemědělským účelům v územně plánovací dokumentaci, je třeba upřednostnit zemědělskou půdu na plochách navazujících na zastavěné území.

Dalším významným nástrojem, který směřuje k posílení ochrany rozlohy nejkvalitnější půdy (půdy I. a II. třídy ochrany dle BPEJ), je zákaz odejmout tuto půdu ze zemědělského půdního fondu pro záměry pro obchod nebo skladování nebo pro nebo pro záměry standardní (konvenční) fotovoltaické elektrárny. Tento zákaz se netýká tzv. agrovoltaické výrobny elektřiny. Současně je v přechodných ustanovení upraveno přechodné období v délce 5 let od nabytí účinnosti tohoto zákona, po dobu jehož trvání lze realizovat záměry pro obchod a skladování, resp. obstarat si k jejich realizaci potřebné povolení, jsou-li umístěny na plochách určených pro obchod nebo skladování, které jsou vymezeny v územně plánovací dokumentaci platné před nabytím účinnosti tohoto zákona.

V reakci na klimatickou změnu a vývoj nových řešení výroben elektřiny ze slunečního záření vymezuje návrh zákona nový pojem tzv. agrovoltaické výrobny elektřiny a stanoví podmínky, za kterých lze záměry agrovoltaické výrobny elektřiny realizovat na zemědělské půdě. Tento návrh je v souladu se současným trendem podpory alternativní zdrojů energie v reakci jak na klimatickou změnu, tak na energetickou krizi. Z věcného hlediska je podstatou agrovoltaiky „symbióza“ výroby elektřiny ze slunečního záření a zemědělské produkce. Podmínky realizace agrovoltaiky proto musí zajistit, aby nebyla omezena zemědělská produkce. Obecným východiskem je, že agrovoltaika by měla být pro určité typy zemědělské produkce výhodná (např. umožnění zastínění rostlin před nadměrným slunečným zářením). Z důvodu zatím velmi malých zkušeností s tímto pojetím výroby elektřiny ze slunečního záření ve světě se navrhuje užší pojetí agrovoltaické výrobny elektřiny. O agrovoltaickou výrobnu elektřiny se jedná pouze, je-li umístěna na pozemcích s vybranými kulturami, které budou uvedeny v prováděcím právním předpise. Podstatou zvoleného řešení je umožnění umístění agrovoltaické výrobny elektřiny na zemědělskou půdu, a to způsobem, který umožní zachování zemědělské obhospodařování daného pozemku. Zemědělská půda se za účelem realizace agrovoltaické výrobny elektřiny nebude odnímat, neboť jedním z klíčových definičních znaků agrovoltaiky je, že na pozemcích současně zůstane zachována zemědělská produkce. Toto pojetí směřuje k naplnění základní zásady plošné ochrany zemědělského půdního fondu obsažené v § 4 zákona o ochraně zemědělského půdního fondu, podle které je nutno odnímat jen nejnutnější plochu. Současně je však třeba zachovat základní kontrolu orgánů ochrany zemědělského půdního fondu nad realizací záměrů agrovoltaických výroben elektřiny, k čemuž by měl sloužit souhlas s realizací záměru agrovoltaické výrobny elektřiny.

Návrh dále obsahuje také úpravu právní úpravy týkající se změny souhlasu s odnětím půdy pro těžbu nerostných surovin ve stanoveném dobývacím prostoru z důvodu ochrany přírody a krajiny tak, aby lépe odpovídal potřebám aplikační praxe a lépe korespondoval s nástroji zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů.

Novelizací taktéž k dochází k posílení ekonomických nástrojů ochrany zemědělské půdy, zejména jejích mimoprodukčních funkcí, což se promítá do změn výše a způsobu výpočtů odvodů. Návrh zvyšuje koeficienty ve všech třídách ochrany, které se promítají do výše odvodů za odnětí zemědělské půdy ze zemědělského půdního fondu. Zvyšují se odvody pro záměry obchodu, výroby a skladování, které nenavazují na zastavěné území obce, a to zavedením samostatného faktoru životního prostředí negativně ovlivněného odnětím půdy. Mění se postup při výpočtu odvodů za odnětí půdy ze zemědělského půdního fondu pro záměry realizované jako takzvaně „černé“ stavby, touto změnou dochází k výraznému zvýšení odvodů pro tyto záměry. Toto zvýšení odvodů za odnětí si klade za cíl zvýšit finanční tlak za účelem omezení realizace výše uvedených záměrů, které představují významný negativní vliv na zemědělský půdní fond. S touto úpravou koresponduje nemožnost aplikovat osvobození od povinnosti platit odvody v případě, že je záměr realizovaný jako tzv. „černá stavba“. Dále novelizace navrhuje změny ve faktorech životního prostředí, které budou negativně ovlivněny odnětím půdy ze zemědělského půdního fondu a které se promítají do konečné výše odvodů. Nově jsou do skupiny faktorů A, které definují faktory životního prostředí negativně ovlivněné odnětím půdy, zařazeny evropsky významné lokality a ptačí oblastí a rovněž dochází k promítnutí nového způsobu členění území národních parků.

Návrh taktéž nově umožňuje Ministerstvu zemědělství vyjadřovat se k odnímání zemědělského půdy pro zvláště rozsáhlé nebo strategické záměry. V této souvislosti je nově upravena působnost Ministerstva zemědělství vyjádřit se v případě některých záměrů (zvláštně rozsáhlé nebo strategické záměry) k otázce vhodnosti odnětí zemědělské půdy ze zemědělského půdního fondu, a to s ohledem na některé cíle zákona č. 252/1997 Sb., o zemědělství, ve znění pozdějších předpisů.

V návrhu zákona konečně dochází také k odstranění nejasností a problémů, které vyplynuly z aplikační praxe v průběhu platnosti zákona od roku 1992.

Ve vztahu k zákazu diskriminace a ve vztahu k rovnosti žen a mužů nezakládá navrhovaná právní úprava s ohledem na svůj věcný charakter žádné rozdíly.

Stávající znění zákona č. 334/1992 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu se soustředí na ochranu produkčních funkcí půdy, což je zcela nedostačující s ohledem na aktuální potřeby ochrany půdy a trvale rostoucí hodnotu zemědělské půdy z pohledu veřejných zájmů. Půda slouží též k potlačování některých nežádoucích jevů, především důsledků změny klimatu (dlouhodobé sucho, povodně apod.). Zejména v reakci na dopady probíhající klimatické změny je nezbytné zvýšit ochranu i dalších mimoprodukčních funkcí půdy.

Nezbytnost navrhovaných změn plyne mimo jiné ze těchto dokumentů: