Důvodová zpráva k zákonu č. 320/2001
Sb., o finanční kontrole
Obecná část
I. Zhodnocení platného právního stavu v oblasti kontroly hospodaření s
finančními prostředky a majetkem při zajišťování úkolů veřejné správy
Na základě společensko ekonomických změn po roce 1989 došlo k podstatným změnám
právní úpravy v oblasti kontroly ve státní správě. Zákony o lidové kontrole byly v České a Slovenské
Federativní Republice nahrazeny zákonem FS č.
405/1991 Sb., o kontrole v ČSFR,
zákonem SNR č. 418/1991 Sb., o štátnej
kontrole a zákonem ČNR č.552/1991 Sb.,
o státní kontrole (dále jen "zákon o státní kontrole"). Zaměření státní kontroly, uvedené
v § 2 zákona o státní kontrole
směřovalo do dvou oblastí, a to do oblasti hospodaření s finančními prostředky České republiky a do
oblasti plnění povinností vyplývajících z obecně závazných právních předpisů nebo uložených na
základě těchto předpisů. Nová zákonná úprava již neupravovala kontroly vykonávané v rámci vztahu
nadřízenosti a podřízenosti.
Zrušena byla rovněž jednotná metodika výkonu státní kontroly, upravena podzákonnými
předpisy. Šlo zejména o vyhlášku ministra státní kontroly č.
75/1959 Ú.l., kterou se vydávají
metodické pokyny pro kontrolní činnost, vyhlášku federálního ministra financí č.
123/1978Sb., o provádění periodických
revizí hospodaření a Usnesení vlády č. 66/1982
Sb., kterým byly schváleny Zásady kontroly v národním hospodářství a ve státní správě.
Zrušením Ministerstva státní kontroly zákonem č.
166/1993 Sb., o Nejvyšším kontrolním
úřadu, a vypuštěním všeobecného dozoru z působnosti nově zřízených státních zastupitelství zákonem
č. 283/1993 Sb., o státním
zastupitelství, ztratil stát řadu nástrojů k ovlivňování kontrolních mechanismů ve veřejné
správě.
Vzniklou situaci neřešilo ani zřízení Nejvyššího kontrolního úřadu, který jako
nezávislý kontrolní orgán vykonává především kontrolu hospodaření se státním majetkem, kontrolu
plnění státního rozpočtu a kontrolu hospodaření s prostředky poskytnutými ze zahraničí a s
prostředky za něž stát převzal záruky. Nemá však výkonné pravomoci a nemůže proto ukládat povinnosti
k zajištění nápravy zjištěných nedostatků.
Organizační a kompetenční změny se odrazily v oslabení vnitřních kontrolních systémů
orgánů veřejné správy, fungujících nadále pouze podle individuálních rozhodnutí řídících zaměstnanců
bez jednotného usměrňování. Navíc ve veřejné správě došlo ke snižování početních stavů
specializovaných kontrolních útvarů. To vše vedlo ke snížení účinnosti finanční kontroly hospodaření
s veřejnými prostředky, která byla převážně orientována na ověřování vnějších podnětů na úkor
systematické kontrolní činnosti.
Není rovněž legislativně upraveno vykonávání finanční kontroly kontrolními orgány
mezinárodních organizací, které tyto prostředky České republice poskytly. V českém právním řádu
nejsou upraveny systémy finanční kontroly ve vztazích nadřízenosti a podřízenosti, zřízení vnitřních
kontrolních útvarů v ústředních a jiných správních úřadech a vymezení jejich funkce při zajišťování
finanční kontroly, výměna kontrolních informací a sjednocení kontrolní dokumentace v návaznosti na
čl. 84 Evropské dohody zakládající
přidružení mezi Českou republikou na jedné straně a Evropskými společenstvími a jejich státy
na straně druhé.
Vláda České republiky řešila tuto nepříznivou situaci v letech 1998-1999 přijetím
řady usnesení k posílení kontrolních systémů zejména u ústředních správních úřadů. Snažila se tím
překlenout období do účinnosti nové legislativní úpravy na úseku hospodaření s veřejnými finančními
prostředky a majetkem státu.
Součástí těchto opatření byl i úkol pro ministerstvo financí ve spolupráci s
Nejvyšším kontrolním úřadem připravit zákonnou úpravu, která by odpovídala současným potřebám
(Usnesení vlády č. 125/1999).
Vypracovaný zákon o finanční kontrole byl předložen vládou Poslanecké sněmovně dne 11. 2. 2000,
který po ročním legislativním procesu ve výborech Poslanecké sněmovny a Senátu Parlamentu ČR byl
Parlamentem ČR 28.11.2000 v konečném důsledku zamítnut.
Na základě vyhodnocení výhrad při jeho projednávání, vznesených ze strany poslanců
a senátorů, přistoupilo Ministerstvo financí k úpravám návrhu původní verze zákona o finanční
kontrole ve veřejné správě České republiky. Nepřijetí návrhu základní verze zákona se stalo v
jednání s Evropskou komisí překážkou k předběžnému uzavření Kapitoly 28 - Finanční kontrola v roce
2000.
II. Odůvodnění hlavních principů navrhované právní úpravy
Ministerstvo financí v součinnosti s Nejvyšším kontrolním úřadem, jednotlivými
resorty a Ústavem státu a práva Akademie věd České republiky provedlo analýzu stávající právní
úpravy státního kontrolního systému. Z analýzy vyplynula nutnost legislativní práce orientovat na
vypracování nového zákona, který zohlední teoretická východiska správního práva o úloze státu a
nestátních veřejných institucí při zajišťování úkolů veřejné správy. Z těchto důvodů bylo
konstatováno, že nedostatečnost dosavadního zákona č.
552/1991 Sb., o státní kontrole, z
hlediska současných potřeb nelze řešit jeho pouhou novelou, neboť z tohoto zákona zůstala v
platnosti prakticky jen procesní pravidla - kontrolní řád a zákon sám vyloučil úpravu kontroly
hospodaření vykonávanou ve státní správě v rámci vztahu nadřízenosti a podřízenosti. Předmětem
právní úpravy by se měly stát především otázky transformace systému finanční kontroly ve veřejné
správě ve vztahu k implementaci evropských standardů, základních cílů a obecných zásad vnitřního
řízení a kontroly v orgánech veřejné správy a postavení kontrolních orgánů mezinárodních organizací
při kontrole hospodaření s prostředky poskytovanými v rámci zahraniční pomoci. V souvislosti s
probíhající reformou veřejné správy je nezbytné upravit i právní rámec pro zapojení kontrolních
mechanismů orgánů veřejné samosprávy do kontrolního systému veřejné správy, který by byl srovnatelný
s kontrolními systémy států Evropských společenství.
Provedená analýza potvrdila rovněž absenci jednotné koncepce útvarů kontroly ve
správních úřadech a jednotného metodického řízení na úseku finanční kontroly na všech jejich
stupních.
V částech Pravidelných zpráv Evropské komise, které hodnotí pokrok ČR v
předvstupním procesu, týkajících se kapitoly č. 28 - Finanční kontrola, se vytýká neexistující
právní rámec systému finanční kontroly ve veřejné správě. Zejména je vytýkána skutečnost, že nebyla
dosud přijata komplexní politika