Důvodová zpráva k zákonu č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole

Na základě společensko ekonomických změn po roce 1989 došlo k podstatným změnám právní úpravy v oblasti kontroly ve státní správě. Zákony o lidové kontrole byly v České a Slovenské Federativní Republice nahrazeny zákonem FS č. 405/1991 Sb., o kontrole v ČSFR, zákonem SNR č. 418/1991 Sb., o štátnej kontrole a zákonem ČNR č.552/1991 Sb., o státní kontrole (dále jen "zákon o státní kontrole"). Zaměření státní kontroly, uvedené v § 2 zákona o státní kontrole směřovalo do dvou oblastí, a to do oblasti hospodaření s finančními prostředky České republiky a do oblasti plnění povinností vyplývajících z obecně závazných právních předpisů nebo uložených na základě těchto předpisů. Nová zákonná úprava již neupravovala kontroly vykonávané v rámci vztahu nadřízenosti a podřízenosti.

Zrušena byla rovněž jednotná metodika výkonu státní kontroly, upravena podzákonnými předpisy. Šlo zejména o vyhlášku ministra státní kontroly č. 75/1959 Ú.l., kterou se vydávají metodické pokyny pro kontrolní činnost, vyhlášku federálního ministra financí č. 123/1978Sb., o provádění periodických revizí hospodaření a Usnesení vlády č. 66/1982 Sb., kterým byly schváleny Zásady kontroly v národním hospodářství a ve státní správě.

Zrušením Ministerstva státní kontroly zákonem č. 166/1993 Sb., o Nejvyšším kontrolním úřadu, a vypuštěním všeobecného dozoru z působnosti nově zřízených státních zastupitelství zákonem č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství, ztratil stát řadu nástrojů k ovlivňování kontrolních mechanismů ve veřejné správě.

Vzniklou situaci neřešilo ani zřízení Nejvyššího kontrolního úřadu, který jako nezávislý kontrolní orgán vykonává především kontrolu hospodaření se státním majetkem, kontrolu plnění státního rozpočtu a kontrolu hospodaření s prostředky poskytnutými ze zahraničí a s prostředky za něž stát převzal záruky. Nemá však výkonné pravomoci a nemůže proto ukládat povinnosti k zajištění nápravy zjištěných nedostatků.

Organizační a kompetenční změny se odrazily v oslabení vnitřních kontrolních systémů orgánů veřejné správy, fungujících nadále pouze podle individuálních rozhodnutí řídících zaměstnanců bez jednotného usměrňování. Navíc ve veřejné správě došlo ke snižování početních stavů specializovaných kontrolních útvarů. To vše vedlo ke snížení účinnosti finanční kontroly hospodaření s veřejnými prostředky, která byla převážně orientována na ověřování vnějších podnětů na úkor systematické kontrolní činnosti.

Není rovněž legislativně upraveno vykonávání finanční kontroly kontrolními orgány mezinárodních organizací, které tyto prostředky České republice poskytly. V českém právním řádu nejsou upraveny systémy finanční kontroly ve vztazích nadřízenosti a podřízenosti, zřízení vnitřních kontrolních útvarů v ústředních a jiných správních úřadech a vymezení jejich funkce při zajišťování finanční kontroly, výměna kontrolních informací a sjednocení kontrolní dokumentace v návaznosti na čl. 84 Evropské dohody zakládající přidružení mezi Českou republikou na jedné straně a Evropskými společenstvími a jejich státy na straně druhé.

Vláda České republiky řešila tuto nepříznivou situaci v letech 1998-1999 přijetím řady usnesení k posílení kontrolních systémů zejména u ústředních správních úřadů. Snažila se tím překlenout období do účinnosti nové legislativní úpravy na úseku hospodaření s veřejnými finančními prostředky a majetkem státu.

Součástí těchto opatření byl i úkol pro ministerstvo financí ve spolupráci s Nejvyšším kontrolním úřadem připravit zákonnou úpravu, která by odpovídala současným potřebám (Usnesení vlády č. 125/1999). Vypracovaný zákon o finanční kontrole byl předložen vládou Poslanecké sněmovně dne 11. 2. 2000, který po ročním legislativním procesu ve výborech Poslanecké sněmovny a Senátu Parlamentu ČR byl Parlamentem ČR 28.11.2000 v konečném důsledku zamítnut.

Na základě vyhodnocení výhrad při jeho projednávání, vznesených ze strany poslanců a senátorů, přistoupilo Ministerstvo financí k úpravám návrhu původní verze zákona o finanční kontrole ve veřejné správě České republiky. Nepřijetí návrhu základní verze zákona se stalo v jednání s Evropskou komisí překážkou k předběžnému uzavření Kapitoly 28 - Finanční kontrola v roce 2000.

Ministerstvo financí v součinnosti s Nejvyšším kontrolním úřadem, jednotlivými resorty a Ústavem státu a práva Akademie věd České republiky provedlo analýzu stávající právní úpravy státního kontrolního systému. Z analýzy vyplynula nutnost legislativní práce orientovat na vypracování nového zákona, který zohlední teoretická východiska správního práva o úloze státu a nestátních veřejných institucí při zajišťování úkolů veřejné správy. Z těchto důvodů bylo konstatováno, že nedostatečnost dosavadního zákona č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, z hlediska současných potřeb nelze řešit jeho pouhou novelou, neboť z tohoto zákona zůstala v platnosti prakticky jen procesní pravidla - kontrolní řád a zákon sám vyloučil úpravu kontroly hospodaření vykonávanou ve státní správě v rámci vztahu nadřízenosti a podřízenosti. Předmětem právní úpravy by se měly stát především otázky transformace systému finanční kontroly ve veřejné správě ve vztahu k implementaci evropských standardů, základních cílů a obecných zásad vnitřního řízení a kontroly v orgánech veřejné správy a postavení kontrolních orgánů mezinárodních organizací při kontrole hospodaření s prostředky poskytovanými v rámci zahraniční pomoci. V souvislosti s probíhající reformou veřejné správy je nezbytné upravit i právní rámec pro zapojení kontrolních mechanismů orgánů veřejné samosprávy do kontrolního systému veřejné správy, který by byl srovnatelný s kontrolními systémy států Evropských společenství.

Provedená analýza potvrdila rovněž absenci jednotné koncepce útvarů kontroly ve správních úřadech a jednotného metodického řízení na úseku finanční kontroly na všech jejich stupních.

V částech Pravidelných zpráv Evropské komise, které hodnotí pokrok ČR v předvstupním procesu, týkajících se kapitoly č. 28 - Finanční kontrola, se vytýká neexistující právní rámec systému finanční kontroly ve veřejné správě. Zejména je vytýkána skutečnost, že nebyla dosud přijata komplexní politika