Informace o změnách rozpočtové skladby

A začneme hned zněním přechodných ustanovení, které říká, cit:

Navržená novela vyhláška č. 323/2002 Sb., o rozpočtové skladbě, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „vyhláška o rozpočtové skladbě“), byla vypracována na základě potřeby stanovit především organizačním složkám státu povinnost členit příjmy a výdaje státního rozpočtu tak, jak to vyžaduje rozpočtový systém, který jako součást Integrovaného informačního systému státní pokladny (dále jen „IISSP“) definuje , který v současné době (březen 2012) prošel meziresortním připomínkovým řízením a připravuje se návrh pro vládu. IISSP se připravuje již mnoho let a má začít fungovat v roce 2013, resp. od zpracování rozpočtu na tento rok. V rozpočtovém systému se příjmy a výdaje člení nejen z hlediska odpovědnostního, druhového, odvětvového a konsolidačního tak, jak to předepisuje dosavadní rozpočtová skladba, ale ještě několika dalšími způsoby.

Jinak řečeno, toto třídění se děje, ale na základě nižších, nikoli obecně závazných předpisů, což by do budoucna mohlo působit potíže, zejména ve smyslu vymahatelnosti práva. Přesto je třeba zdůraznit, že novela představuje dosud největší zásah do systematiky rozpočtové skladby za dobu její novodobé existence.

Trocha historie je užitečná k pochopení následujících myšlenek.

Až do roku 2002 se příjmy a výdaje třídily jen z hlediska odpovědnostního, druhového a odvětvového a od roku 2003 přibylo hledisko konsolidační. V předloňském roce (2010) byla vypracována a zpřipomínkována novela doplňující v návaznosti na práce na zmíněném rozpočtovém systému třídění z hlediska zdrojového, ale nakonec byla před podpisem ministra financí stažena. Rozšíření rozpočtové skladby je spojeno s problémem, kterým je skutečnost, že všechna nová třídění nemohou být v úplnosti upravena přímo vyhláškou o rozpočtové skladbě, a to nejen proto, že některá z nich přinášejí stovky i tisíce jednotek třídění, ale zejména proto, že si většinou vyžadují , které není možné provádět novelami vyhlášky. Proto není možné jako dosud stanovit všechny jednotky třídění přímo ve vyhlášce, resp. její příloze. Je třeba k tříděním, jejichž jednotky lze takto stanovit, to znamená i publikovat ve Sbírce zákonů, uvést ve vyhlášce jen hlediska třídění a systematiku jednotek třídění, zejména způsob vytváření číselníku těchto jednotek. Z osmi třídění, která novela zavádí, se do vyhlášky pojmou v úplnosti včetně stanovení jednotlivých jednotek třídění , a pro ostatní vyhláška stanoví jen hlediska třídění a systematiku jeho jednotek.

V současné novele je toto třídění rozděleno do dvou třídění, podkladového a prostorového, a to právě na základě poznatků z práce na předloňské novele, kdy se ukázalo, že spíše než o jedno třídění jde o dvě nezávislá třídění, ač mají jen velmi malý rozsah (první pět jednotek třídění a druhé jen dvě, obě budou používat jednomístná čísla jednotek) a kombinací mezi nimi, které přicházejí v úvahu, je po rozhodnutí nečlenit zdroje ze zahraničí na Evropskou unii, finanční mechanismy a NATO méně než bylo zdrojových jednotek ve stažené novele. Kromě podkladového a prostorového třídění, které odpovídá zdrojovému třídění ve stažené novele, přináší navržená novela .

Ministerstvo financí však má zato, že zavedení tak podrobného členění příjmů a výdajů je nutné a že je nutné, aby bylo provedeno vyhláškou o rozpočtové skladbě. Spolu se zavedením IISSP umožní dokonalejší sledování příjmů a výdajů v rozpočtu i skutečnosti a zdokonalení informací přispěje ke zlepšení řízení finančních vztahů.

Jak uvedeno, do přílohy vyhlášky se nakonec rozhodlo zařadit z osmi nových třídění jen . Jsou to třídění nejkratší, ale třídění podkladové a prostorové je metodicky složité. Potřeba těchto dvou třídění vyvstala již poté, kdy Česká republika začala přijímat od Evropské unie do státního rozpočtu, a bylo nutné tyto vyúčtovávat. Tehdy vznikla myšlenka, že by se mohly výdaje státního rozpočtu, které jsou kryté dotacemi od EU, odlišovat od těch, které jimi kryté nejsou, pomocí rozpočtové skladby. Tato myšlenka byla odmítnuta, nikoliv však proto, že by se nechtělo připustit zavedení dalšího členění, ale proto, že rozčlenění výdajů peněžního fondu, v tomto případě státního rozpočtu, podle jeho zdrojů, tj. zejména podle toho, jakými příjmy je naplňován, je u skutečných výdajů proveditelné v úplnosti jen při vyúčtování čerpání těchto zdrojů. V okamžiku, kdy se výdaje zaúčtovávají, a tedy i zatřiďují podle rozpočtové skladby, je jednoznačné jen to, z jakého peněžního fondu byly provedeny, tedy v tomto případě že jsou provedeny ze státního rozpočtu, ale to, k jakému zdroji tohoto peněžního fondu se připíší (k dotacím od EU, příjmům z převodů z rezervního fondu, právu čerpání vzniklého z nároků podle § 47 rozpočtových pravidel, dotacím podle smluv o finančních mechanismech apod.), se definitivně rozhodne většinou až při porovnání zdrojů a provedených výdajů (při vyúčtování programu nebo projektu vytyčeného EU, na který EU dotaci poskytla, podobně u dotací podle smluv o finančních mechanismech nebo dotací od NATO), byť u většiny výdajů se připsání ke zdroji provedené při zaúčtování už měnit nemusí. Aby připsání ke zdroji provedené při zaúčtování bylo definitivní ve všech případech, bylo by v případě krytí výdajů dotacemi nutné již v tom okamžiku nastolit podmínky jako při vyúčtování těchto dotací. U dotací od EU by to znamenalo rozdělit výdaj v poměru, který platí pro krytí dotací a krytí vlastními zdroji, a vědět, jestli již nebyla vyčerpána celková částka a jestli ano, krytí dotací neuvádět, což si vyžaduje souběžnou evidenci.

Návrh zavést v rozpočtové skladbě členění podle zdrojů za účelem sledování výdajů podle toho, zda jsou kryty dotacemi od EU, byl projednáván již od roku 2005, a to zejména v souvislosti s přípravou třetí novely vyhlášky o rozpočtové skladbě, která pak byla vydána jako vyhláška č. 440/2006 Sb.

Ve všech případech byl tento návrh zamítnut a vyhláška č. 440/2006 Sb. proto členění rozpočtové skladby podle zdrojů nezaváděla. V roce 2007 však byla vydána novela vyhlášky č. 16/2001 Sb., o způsobu, termínech a rozsahu údajů předkládaných pro hodnocení plnění státního rozpočtu, rozpočtů státních fondů a rozpočtů územních samosprávných celků, podle které (nyní podle vyhlášky č. 449/2009 Sb., která uvedenou vyhlášku nahradila, ve znění vyhlášek č. 403/2010 Sb. a č. 451/2011 Sb.) se od roku 2001 sestavuje výkaz pro hodnocení plnění rozpočtu správců kapitol, jimi zřízených organizačních složek státu a státních fondů (Fin 2-04 U), ve kterém se vykazují výdaje v členění podle rozpočtové skladby. Touto novelou (vyhláškou č. 22/2007 Sb.) byla do tohoto výkazu doplněna část XII - „Výdaje spolufinancované z rozpočtu EU a související výdaje v členění podle nástroje a zdroje financování“, v které se vykazují výdaje kryté dotacemi od EU.

Vykázání výdajů krytých dotacemi od EU se nemusí zakládat na tom, že se rozčlenění výdajů na výdaje kryté dotacemi od EU a výdaje takto nekryté provede již při zaúčtování. Rozčlenění se může provést na souhrnných výdajích za celé období (výkaz Fin 2-04 se sestavuje čtvrtletně). Nastolit k výkazovému dni podmínky jako při vyúčtování, tj. jakoby sestavit k výkazovému dni vyúčtování, je jednodušší než totéž provádět při zaúčtování každého výdaje. Nevyžaduje si dělení každého výdaje a souběžnou evidenci, protože výdaje se v poměru, který platí pro krytí dotací a krytí vlastními zdroji, rozdělí za celé čtvrtletí a celková částka je zřejmá z výdajového účetnictví.

Ukázalo se však, že ministerstva, která od EU dostávají, výdaje člení právě již při zaúčtování a že na tento způsob evidence jsou nastaveny i programy automatizovaného zpracování údajů o příjmech a výdajích. Každý výdaj na program nebo projekt částečně hrazený dotací od EU se rozděluje na výdaj krytý dotací a výdaj dotací nekrytý (v současné době platí většinou poměr 85 ku 15, protože příspěvek EU na operační programy ve výši 85 % je nejvyšší možný). Vede se souběžná evidence těchto výdajů a když výdaje označené jako kryté dotací od EU dosáhnou celkové částky , pokud se tak vůbec stane, další výdaje na příslušný program nebo projekt se již nerozdělují a celé se zařazují jako dotací nekryté.

V důsledku této praxe vznikl pro to, aby se členění výdajů podle toho, zda jsou nebo nejsou kryty dotacemi od EU, resp. vůbec členění výdajů podle zdrojů zavedlo i do rozpočtové skladby.

Prvním z nich je třídění , které navazuje na třídění prostorové. Dělí příjmy a výdaje ze zahraničních zdrojů nejen podle toho, zda pocházejí od EU, z finančních mechanismů nebo od Organizace Severoatlantické smlouvy, byly poskytnuty a v rámci jakých programů a projektů, a peněžní prostředky z finančních mechanismů podle jednotlivých mezinárodních smluv, jejichž soubor se pojmem „finanční mechanismy“ označuje.

Druhým z šesti nových (nepočítáme-li jako nové třídění podkladové a prostorové) třídění příjmů a výdajů je třídění . Je to třídění do , které nejsou definovány položkami a paragrafy a je tedy nutné pro ně zavést zvláštní třídění, a několika dalších ukazatelů. Průřezové ukazatele jsou uvedeny v příloze č. 4 zákona o státním rozpočtu, naposled je to zákon č. 455/2011 Sb., o státním rozpočtu České republiky na rok 2012. Tato příloha obsahuje za každou kapitolu státního rozpočtu tabulku s různými ukazateli příjmů a výdajů, z nichž jednu skupinu tvoří ukazatele průřezové (týkají se jen výdajů). Většina z nich je dána položkami a paragrafy, jako např. platy zaměstnanců a ostatní platby za provedenou práci (tj. výdaje podseskupení položek 501 a 502), povinné pojistné placené zaměstnavatelem (tj. výdaje podseskupení položek 503), převod fondu kulturních a sociálních potřeb (tj. výdaje položky 5342) či platy zaměstnanců v pracovním poměru (tj. výdaje položky 5011). , protože nejsou definovány druhově ani odvětvově, ale jsou to výdaje vynakládané na . Např. je to program protidrogové politiky, podpora projektů integrace příslušníků romské komunity, zahraniční rozvojová spolupráce aj. Aby bylo možné tyto ukazatele sledovat, je nutné výdaje, které do nich patří, označovat . Tyto jednotky se podle navržené novely mají nazývat a bude jich jen něco přes deset, takže se vystačí s dvoumístnými čísly.

Třetím z šesti nových třídění je . Již v původním zákoně č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění pozdějších předpisů, jsou v § 12 a 13 upraveny tzv. programy, kterými po novele č. 26/2008 Sb. dosud byly činnosti k pořízení nebo technickému zhodnocení dlouhodobého majetku s výjimkou drobného a po poslední novele, zákonu č. 465/2011 Sb. účinném ode dne 30. 12. 2011, to mají stejně jako před zákonem č. 26/2008 Sb. být jakékoli činnosti, o kterých se tak rozhodne. Programy jsou činnosti vykonávané buď OSS¹⁾ a pak výdaje na ně vynakládá státní rozpočet, nebo jsou vykonávány jinými veřejnými institucemi, zvláště obcemi, a pak tyto výdaje vynakládají tyto instituce a státní rozpočet je dotuje. V prvním případě se pro takové činnosti (programy) používá název Správa majetku ve vlastnictví státu a ve druhém Evidenční dotační systém. Výdaje státního rozpočtu na tyto činnosti (nikoliv i výdaje obcí a jiných institucí, v tom případě jen státního rozpočtu na tyto výdaje) je třeba zvlášť označovat, a to za každý program a každou jeho součást zvlášť. Nejnižší součástí programů je a akcí je víc než šestnáct tisíc. Každá je označena třináctimístným číslem. Označování výdajů těmito čísly bude představovat .

Od účinnosti výše zmíněného zákona č. 26/2008 Sb. obsahují rozpočtová pravidla v § 21 úpravu tzv. účelovosti prostředků státního rozpočtu, podle níž , na který jsou peněžní prostředky rozpočtované ve výdajích státního rozpočtu určeny, i po přesunu tohoto rozpočtu do jiné rozpočtové kapitoly. Toto ustanovení zpřesnila ještě výše uvedená novela č. 465/2011 Sb. Ministerstvo financí vede evidenci a považuje za nutné mít kontrolu toho, zda účely jsou dodržovány a výdaje, které jsou čerpáním přesunutých rozpočtových prostředků prováděny, těmto účelům odpovídají. Proto je třeba tyto výdaje zvlášť označovat. Označovat se budou devítimístnými čísly, z nichž první dvě místa znamenají poslední dvě číslice roku, v němž účel vznikl, další tři číslo kapitoly, z níž byl rozpočet výdajů přesunut, a zbylé čtyři pořadí přesunu.

Pátým z šesti nových třídění je . U výdajů je podobné doplňkovému třídění, a to v tom, že hlediskem pro třídění je účel, jakému výdaje slouží. Jsou to např. ministerstva průmyslu a obchodu státnímu podniku Diamo na technický útlum či na správu jeho skládek, společnosti Hyundai, výdaje na program úspory energie, výdaje související se zajišťováním rovných příležitostí mužů a žen aj. Jsou to příjmy a výdaje specifické pro každou kapitolu a každá kapitola bude mít vlastní řadu těchto ukazatelů. Znaky, jimiž budou označovány, budou desetimístné a budou se nazývat u příjmů množiny a u výdajů podmnožiny. U výdajů se podmnožiny budou seskupovat do množin, množiny do okruhů a okruhy do bloků a u příjmů množiny také do okruhů a okruhy do bloků.

Posledním tříděním bude třídění transferové. Jeho jednotky, které mají pětimístná čísla, jsou určeny k rozlišování transferů rozpočtům územních samosprávných celků a příjmů těchto rozpočtů z těchto transferů jakož i jejich výdajů, které jsou těmito transfery kryty. Je to přitom třídění používané kraji a obcemi již od roku 1981, tehdy s třímístnými číselnými znaky, kterými kraje a obce a tehdy též okresy označovaly výdaje hrazené dotacemi poskytovanými ministerstvem financí. Nyní tato čísla jsou pětimístná, první dvě místa vyjadřují kapitolu, která transfer poskytla.

Z osmi třídění, která se ve srovnání se současným stavem zavádějí, budou tři používat i územní rozpočty: prostorové, nástrojové a transferové. Prostorové a nástrojové mají používat i státní fondy. Ostatní třídění se pro územní rozpočty a státní fondy buď nehodí (např. podkladové třídění, které pro územní samosprávné celky ani státní fondy nepřichází v úvahu, nebo doplňkové, tj. členění na dílčí průřezové ukazatele, které zákon o státním rozpočtu stanoví jen pro výdaje státního rozpočtu), nebo vzhledem k tomu, že na IISSP zatím nebudou napojeny, nejsou potřebné.

Členit výdaje podle zdrojů v okamžiku zaúčtování je sice spojeno s problémy, jak je již výše uvedeno, které jsou rázu administrativního (souběžná evidence) i metodického (zejména rozdělení každého výdaje v poměru 85 ku 15 nebo případně jiném není v souladu s dosud používanou zásadou, že se zaúčtovává jen částka z prvotního dokladu případně v rozdělení v něm uvedeném a nikoliv v rozdělení nějakým procentem), avšak zajištění tohoto členění úpravou rozpočtové skladby jen kodifikuje současnou praxi a přinese výhodu jednotné metodické úpravy. Proto byla v předloňském roce vypracována novela vyhlášky o rozpočtové skladbě, která měla zdrojové třídění příjmů a výdajů zavést. V připomínkovém řízení se nesetkala se zásadnějšími námitkami a v červenci 2010 byla připravena k podpisu ministrem financí a uveřejnění ve Sbírce zákonů. Kvůli nepřipravenosti IISSP však nakonec k podpisu předložena nebyla. Nyní byla v pozměněné podobě, v níž místo zdrojového členění vystupují členění dvě, podkladové a prostorové, použita do návrhu přítomné novely. Z nově zaváděných třídění jen tato dvě a třídění doplňkové se , protože jsou nejstabilnější a metodicky nejsložitější, ale přitom nejkratší. Jednotky podkladového a prostorového třídění se neobejdou bez poměrně podrobných náplní, zatímco třídění, jejichž jednotky ve vyhlášce obsaženy nebudou, pravděpodobně vystačí jen s jejich názvy.

Vyhláška o rozpočtové skladbě je předpis, který upravuje pouze třídění příjmů a výdajů a nikoliv příjmy a výdaje samotné. Má tedy pouze technickou povahu a nemá dopad na žádnou skupinu lidí kromě úředníků státu a územních samosprávných celků, kteří po novelizaci vyhlášky pouze vždy zatřídí část příjmů a výdajů na jiné jednotky třídění (kapitoly, položky a paragrafy), než by je zatřídili, kdyby novelizace nebylo, nebo, jako v daném případě, na jednotky třídění nové. Množství příjmů a výdajů k zatřídění rozpočtová skladba neovlivňuje, nýbrž jen stanoví jednotky třídění, na něž se příjmy a výdaje zatřiďují. Předložená novela je první svého druhu v tom, že pouze nemění jedny jednotky třídění za jiné, jak to dosud dělaly všechny novely (namísto na jednu položku se určité příjmy nebo výdaje zařazovaly na jinou, podobně namísto na jeden paragraf na jiný nebo namísto do jedné kapitoly do jiné), ale zavádí i nová členění s novými jednotkami třídění, takže . To představuje pro pracovníky rozpočtu a účetnictví určité zmnožení práce, ale podmínka, že jde o změny pouze technické povahy, zůstává splněna.

Oblast rozpočtové skladby není přímo upravena právem EU, je v samostatné působnosti členských států Unie. Má-li se zhodnotit slučitelnost navržené novely vyhlášky o rozpočtové skladbě s právem unie, je proto třeba konstatovat, že je slučitelná plně.

K dosavadním čtyřem tříděním příjmů a výdajů se přidává dalších osm. Ztrojnásobení počtu třídění vyžaduje rozpočtový systém, který má fungovat počínaje zpracováním návrhu státního rozpočtu na rok 2013 a v roce 2012 ho má ověřovat osm ústředních orgánů státní správy a jejich kapitol. Po novu má § 2 rozpočtové skladby tolik odstavců, kolik je třídění, . Názvy jednotek nových třídění vycházejí většinou z názvů, které se již používají v rozpočtovém systému IISSP. Jen v několika případech bylo nutné najít název nový, a to pro třídění, která jsou v tomto systému spojená, kdežto v navržené novele vzhledem k jejich nezávislosti uvedená zvlášť (v rozpočtovém systému je podkladové, prostorové a nástrojové třídění jedním jediným tříděním), nebo v případě názvů, které se používají i jinde (např. byl nahrazen název „analytika“, protože je to obecný pojem používaný, zvláště v účetnictví, pro jakékoli podrobnější členění).

Nové ustanovení vyhlášky se jako obvykle začne používat na příjmy a výdaje od 1. ledna, a to skutečné i rozpočtované. Znamená to, že již od jara předcházejícího roku, v tomto případě roku 2012, se bude používat na údaje o rozpočtu příjmů a výdajů roku 2013 a od 1. ledna 2013 i na skutečné příjmy a výdaje vzniklé od tohoto dne. Naopak na rozpočtované a skutečné příjmy a výdaje vzniklé do 31. prosince 2012 se použije rozpočtová skladba před novelizací.