Důvodová zpráva k zákonu č. 363/1999 Sb., o pojišťovnictví

Nová právní úprava soukromého pojišťovnictví vychází z věcného záměru novely zákona o pojišťovnictví, schváleného usnesením vlády ČR ze dne 12. listopadu 1997 č. 704. S ohledem na zastaralost původního zákona č. 185/1991 Sb., který svým obsahem nevyhovuje požadavkům současné praxe, a potřebu alespoň v základních principech přiblížit tuto právní úpravu právu ES, překročily legislativní změny rámec novely zákona. Z tohoto důvodu na základě připomínek vznesených Legislativní radou vlády při projednávání návrhu novely zákona dne 6.5.1999 zpracovalo Ministerstvo financí návrh nového zákona, kterým se nahrazuje původní zákon o pojišťovnictví. I přes obsažnost navrhovaných změn je předložený návrh zákona v souladu se schváleným věcným záměrem i s Programovým prohlášením vlády, které jako jeden ze základních požadavků prováděných legislativních změn vyžaduje přizpůsobování národního práva právu ES.

Zhodnocení platného právního stavu :

Soukromé pojišťovnictví je právně upraveno zejména zákonem č.185/1991 Sb., o pojišťovnictví ( dále jen zákon). V době jeho přijetí bylo hlavním úkolem vymezit základní pravidla pro podnikání v soukromém pojištění a odstranit tím státní monopol v této oblasti podnikání. Byly tak stanoveny obecné principy provozování této činnosti jako je například povolení k podnikání na základě schválené žádosti, stanovení povolených právních forem pojišťoven, některá pravidla kontroly jejich hospodaření a vytvoření orgánu státního dozoru v pojišťovnictví, kterým se stalo Ministerstvo financí.

Z důvodu nutnosti posílení bezpečnosti podnikání pojišťoven a účinné finanční kontroly, byla novelou tohoto zákona, provedenou zákonem č. 320/1993 Sb., pojišťovnám stanovena povinnost vykazovat solventnost a vytvářet technické rezervy. Druhou zásadní změnu v soukromém pojišťovnictví přinesl zákon č. 60/1995 Sb., na základě kterého bylo umožněno zdravotním pojišťovnám provozovat smluvní zdravotní pojištění, přičemž se zákon o pojišťovnictví na jejich činnost vztahuje pouze v omezené míře. Dílčí změna zákona byla provedena zákonem č.149/1995 Sb.

Prováděcím předpisem k zákonu o pojišťovnictví je vyhláška Ministerstva financí č. 52/1994 Sb. ze dne 23. února 1994, kterou se stanoví tvorba, použití a způsob umístění prostředků technických rezerv pojišťovny. S ohledem na specifičnost činnosti soukromých pojišťoven byly opatřením Ministerstva financí stanoveny účtová osnova a postupy účtování pro pojišťovny, platné od 1. ledna 1993. K oblasti soukromého pojištění se váže i zákon o rezervách pro zjištění daně z příjmů a občanský zákoník, který upravuje podmínky vzniku a trvání pojištění .

Nespornou předností zákona bylo, že v relativně krátké době byly vytvořeny možnosti pro uplatňování tržních podmínek v soukromém pojištění. To, že se nejedná o definitivní právní úpravu schopnou dlouhodobě plnit svoji funkci předznamenala i skutečnost, že k této právní úpravě došlo dříve, než nabyly účinnosti obchodní zákoník, zásadní novela občanského zákoníku i řada dalších zákonů. Stávající zákon byl navíc koncipován na některých principech, jako je udělování povolení podle pojistných podmínek a ne podle charakteru provozované činnosti členěné na tzv. pojistná odvětví, možnost zakládání univerzálních pojišťoven, nedostatečně vymezená finanční kontrola, velmi obecně koncipovaná opatření Ministerstva financí směřující k nápravě v činnosti pojišťovny, apod., které byly již v době vzniku tohoto zákona, zejména vývojem v zemích ES, překonány.

Výkon státního dozoru je v současném znění zákona koncipován jako dozor nad činnostmi v dané oblasti podnikání. V praxi je však takto široce pojatý výkon státního dozoru těžce realizovatelný, ale především bezdůvodný. Zejména v případech, kdy je činnost vykonávána bez zákonem požadovaného povolení, je nutná úzká součinnost s orgány činnými v trestním řízení. Regulační systém by měl zasahovat do této činnosti jen v míře nezbytně nutné k zajištění co možná nejbezpečnějšího podnikání, zato však velmi efektivně a razantně v případech, kdy je tato bezpečnost ohrožena, a to jak hospodařením pojišťovny nebo zajišťovny, tak i nedůvěryhodností osob ve vedení společností nebo jejich vlastníků. Tomu odpovídá i obsah navrhovaného zákona, který je zaměřen především do oblasti finančního dozoru.

Prostředí, ve kterém působí současné pojišťovnictví je ekonomicky nevyvážené. Zdravý vývoj dnešních soukromých pojišťoven (specializovaná tuzemská zajišťovna zatím nevznikla) je ohrožován nejen vnitřními faktory jako je např. již zmíněná kvalita vlastníků nebo statutárních orgánů společností, kapitálové zázemí apod., ale i faktory vnějšími, např. vývojem kapitálového trhu, na kterém jsou pojišťovny a zajišťovny významnými investory. Přitom řadu z těchto faktorů lze pozitivně ovlivnit. Přispět by tomu měly i navrhované legislativní změny, které vyplývají jak z dosavadních poznatků praktické aplikace zákona, tak i z nezbytnosti zavedení regulačních principů platných ve vyspělých státech.

Počáteční období znovu vznikajícího českého pojistného trhu bylo charakteristické vznikem většiny současných pojišťoven. Přibližně od roku 1995 se tento vývoj přenesl do oblasti nabízených služeb, což se projevilo zejména rozšiřováním nabídky pojistných produktů. Tato dosud není zcela kompletní, nižší je, ve srovnání s vyspělými zeměmi, pojištěnost zejména v životních pojištěních, kde v roce 1997 poměr hrubého předepsaného pojistného k HDP v běžných cenách činí 0,77%, zatím co průměr zemí EU činí 4,22%.

Tento vývoj kopírovaly i změny v charakteru činnosti státního dozoru, který se postupně přenášel z oblasti povolování nových pojišťoven do oblasti schvalování nových nebo změněných všeobecných pojistných podmínek na základě jim odpovídajících pojistných produktů. V současné době se ale stále naléhavěji jeví potřeba přenesení těžiště výkonu státního dozoru do oblasti kontroly hospodaření a finančního zdraví pojišťoven.

Z hlediska počtu pojišťoven se pojistný trh jeví jako dostatečný, což se projevuje např. pomalejším růstem pojistných kmenů pojišťoven. Postupně se začíná vytvářet i konkurenční prostředí, projevující se i neustálým poklesem podílu bývalé státní pojišťovny na pojistném trhu. V roce 1991 činil tento podíl České pojišťovny jako státního podniku 100% a jako akciové společnosti v roce 1992 94,45%, v roce 1993 87,15%, v roce 1994 76,15%, v roce 1995 69,63% , v roce 1996 zhruba 65%, v roce 1997 zhruba 60% a v roce 1998 cca 58%.

Vytvoření skutečného tržního prostředí, kdy podle evropského standardu 70-80% trhu je rozděleno mezi přibližně 5 největších pojišťoven, si však vyžádá delší časové období. Výrazné změny lze předpokládat i ve struktuře a rozsahu pojistných produktů nabízených jednotlivými pojišťovnami. Současná snaha o univerzalitu je limitována objemem pojistného trhu a lze předpokládat, že bude postupně vystřídána specializací menších pojišťoven na určité segmenty pojistného trhu.

Rozvoj konkurence na českém pojistném trhu s sebou však přin