Důvodová zpráva k zákonu č. 150/2017 Sb., o zahraniční službě

V současné době neexistuje v České republice žádný právní předpis, který by systematicky, resp. ucelenějším způsobem řešil problematiku zahraniční služby, a to ve všech jejích jednotlivých oblastech a ve vzájemných souvislostech. Pojem zahraniční služba je přitom chápán ve dvou základních rovinách, a sice zaprvé jako výkon specifické činnosti státní správy a zadruhé jako vnitřní organizace státní služby zohledňující specifický charakter služby, resp. práce v Ministerstvu zahraničních věcí (dále též jen „ministerstvo“).

Co se týká výkonu zahraniční služby, vychází současná právní úprava v zásadě pouze z ustanovení § 6 zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „kompetenční zákon“). V dalších obecně závazných právních předpisech jsou upraveny jen některé dílčí otázky, avšak nesourodě. Například problematika zahraniční rozvojové spolupráce, kterou kompetenční zákon výslovně svěřuje Ministerstvu zahraničních věcí, je upravena v zákoně č. 151/2010 Sb., o zahraniční rozvojové spolupráci a humanitární pomoci poskytované do zahraničí a o změně souvisejících zákonů. Obecný rámec pro činnost Ministerstva zahraničních věcí dále představuje mezinárodní právo, zejména některé mnohostranné mezinárodní smlouvy (např. Vídeňská úmluva o diplomatických stycích vyhlášená pod č. 157/1964 Sb.), které však upravují vztahy mezi státy, nikoli vnitrostátní uspořádání zahraniční služby. Dále některé obecně závazné právní předpisy, které upravují konkrétní část výkonu státní správy, jednotlivě zmiňují, že některé úkony provádí i zastupitelské úřady České republiky při výkonu konzulární služby (např. uzavření manželství – viz § 668 zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník), nebo že některé záležitosti lze vyřizovat prostřednictvím zastupitelského úřadu v zahraničí (např. podání žádosti o vydání osvědčení o státním občanství České republiky – viz § 44 odst. 2 zákona č. 186/2013 Sb., o státním občanství České republiky a o změně některých zákonů).

Nedostatky komplexní právní úpravy výkonu zahraniční služby jsou patrné nejvíce právě v oblasti konzulární. Konzulární služba jakožto součást zahraniční služby zahrnuje výkon řady správních činností, které na území státu vykonávají jednotlivé správní úřady. Za současného stavu zastupitelské úřady vykonávají některé činnosti konzulární služby, aniž by k nim byly výslovně zmocněny obecně závazným právním předpisem České republiky, pouze na základě mezinárodních úmluv, které vymezují konzulárních úřadů vůči přijímajícímu státu (konkrétně Vídeňská úmluva o konzulárních stycích vyhlášená pod č. 32/1969 Sb. a dvoustranné konzulární úmluvy s jednotlivými státy). Typickou činností konzulární služby je např. ověřování kopií, pravosti podpisů a správnosti překladů. Mezinárodní smlouvy umožňují, aby tuto činnost zastupitelské úřady vysílajícího státu na území přijímajícího státu vykonávaly, ale neexistuje vnitrostátní norma, která by tuto kompetenci zastupitelským úřadům svěřovala. Ověřovací činnost je v rámci České republiky upravena zákonem č. 21/2006 Sb., o ověřování shody opisu nebo kopie s listinou a o ověřování pravosti podpisu a o změně některých zákonů (zákon o ověřování), ve znění pozdějších předpisů, který ji svěřuje zejména územním samosprávným celkům, držiteli poštovní licence nebo Hospodářské komoře České republiky, a dále pak zákonem č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů. Kromě toho některé činnosti spadající tradičně pod pojem konzulární služby, resp. prakticky prováděné zastupitelskými úřady, jako je např. pomoc občanům v nouzi, nejsou v právním řádu zakotveny vůbec. Tento stav je neuspokojivý a nedává dostatečnou právní jistotu občanům, resp. neumožňuje řádnou transpozici unijních pravidel upravujících dotčenou oblast.

Organizace zahraniční služby doposud vycházela ze zákona č. 262/2006 Sb., zákoník práce, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákoník práce“). V současné době je upravena především zákonem č. 234/2014 Sb., o státní službě, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o státní službě“), který nabyl účinnosti – s výjimkou některých ustanovení – dnem 1. ledna 2015. Na základě nutnosti odstranit co nejrychleji hlavní nedostatky ve vztahu k zahraniční službě byl tento zákon novelizován zákonem č. 26/2016 Sb., kterým se mění zákon č. 234/2014 Sb., o státní službě, ve znění pozdějších předpisů – tzv. technickou novelou zákona o státní službě. V současné době jsou tak v zákoně o státní službě řešena specifika zahraniční služby v ustanoveních § 8, 9, 24, 43, 51, 60, 67, 74, 109, 112, 147, 149 a 178. Tato technická novela umožnila pouze částečnou úpravu právního rámce pro účely zajištění běžného chodu MZV, jehož fungování je postaveno především na tzv. rotaci, tj. střídání výkonu služby nebo práce v ústředí a v zahraničí, nicméně stále se nejedná o úpravu, která by dostatečným způsobem zohledňovala všechna specifika, která jsou organizaci zahraniční služby vlastní.

Aktuální právní úprava výkonu zahraniční služby:

Aktuální právní úprava výkonu konzulární služby, resp. zákony České republiky, které svěřují ministerstvu, potažmo zastupitelským úřadům:

Zákony České republiky, které upravují agendu vykonávanou též ministerstvem, resp. zastupitelskými úřady, aniž by jim ji výslovně svěřovaly:

Aktuální právní úprava organizace zahraniční služby:

Navrhovaná právní úprava by měla poskytnout:

Zaprvé, je nezbytné přijmout základní předpis, který uceleným způsobem vymezí na jedné straně základní pravidla a zásady výkonu zahraniční služby jako specifické činnosti státní správy, a dále nastaví zvláštní pravidla pro vnitřní organizaci státní služby vykonávané v Ministerstvu zahraničních věcí, zohledňující specifický charakter služby, resp. práce vykonávané v rámci zahraniční služby.

Zadruhé, co se týká vymezení základních zásad a pravidel výkonu zahraniční služby, je nezbytné zakotvit obecný rámec pro zřizování a činnost různých typů zastupitelských úřadů, resp. nastavit jejich vzájemné vztahy, jakož i rámec poskytování součinnosti ostatních státních orgánů a dalších subjektů při prosazování a ochraně zájmů České republiky za účelem zajištění optimálního výkonu zahraniční služby. Návrh zákona v daném ohledu vymezuje rozsah výkonu zahraniční služby a upravuje předmět a působnost, vymezuje základní pojmy v oblasti zahraniční služby a zásady výkonu zahraniční služby, upravuje postavení, zřizování a rušení zastupitelského úřadu, rozsah výkonu základních úkolů zahraniční služby, poskytování součinnosti ostatních státních orgánů a dalších subjektů při prosazování a ochraně zájmů České republiky a základní rámec pro diplomatické a konzulární hodnosti.

Důležitou součástí zahraniční služby je služba konzulární, zajišťující nezbytný styk státní správy s občany v zahraničí. Jedním z účelů návrhu zákona je proto mimo jiné poskytnout přehled konzulárních činností, které Ministerstvo zahraničních věcí, resp. zastupitelské úřady vykonávají, a tím rovněž usnadnit orientaci občanům, pokud se týká rozsahu výkonu konzulární služby. Vymezení konzulární ochrany, dosud v žádném právním předpise neupravené, stanovuje nejen skutečnosti nebo okolnosti, za kterých lze konzulární ochranu poskytnout, ale rovněž podmínky, za kterých je možné konzulární ochranu poskytnout. Zákon o zahraniční službě poskytuje ucelený přehled konzulárních činností vykonávaných zastupitelskými úřady. Výkon matriční, ověřovací a státoobčanské agendy zastupitelskými úřady, resp. MZV upravuje zákon o zahraniční službě pouze v případě, že je taková úprava nezbytná vzhledem k chybějící právní úpravě. Zákon o zahraniční službě nepředpokládá změnu stávajících platných zákonů ani přejímání úpravy obsažené v jiných zákonech týkajících se výkonu matriční, ověřovací nebo státoobčanské agendy. Ve věcech neupravených v zákoně o zahraniční službě se bude zastupitelský úřad, resp. MZV při výkonu výše uvedených agend nadále řídit stávající platnou právní úpravou (např. zákon o státním občanství nebo zákony o volbách).

Zatřetí, v souvislosti s konzulární službou, resp. v jejím rámci, upravuje návrh zákona rovněž podmínky poskytování konzulární ochrany nezastoupeným občanům jiných členských států Evropské unie v návaznosti na Směrnici Rady (EU) 2015/637 ze dne 20. dubna 2015 o opatřeních v oblasti koordinace a spolupráce s cílem usnadnit konzulární ochranu nezastoupených občanů Unie ve třetích zemích a o zrušení rozhodnutí 95/553/ES (dále jen „směrnice 2015/637“). Vzhledem ke skutečnosti, že Česká republika nemá žádný odpovídající právní předpis, do kterého by bylo možné transponovat uvedenou směrnici, stává se návrh zákona nosičem, prostřednictvím kterého budou ustanovení směrnice uvedena do právního řádu České republiky.

Začtvrté, účelem návrhu zákona je dále zajistit nezbytnou právní úpravu zahraniční služby jako státní služby a vytvořit základní předpoklady pro její optimální výkon. Samotné přijetí