Důvodová zpráva k zákonu č. 462/2024 Sb., změna zákona o spotřebních daních a dalších souvisejících zákonů

Předloženým návrhem zákona se předkládá novela zákona č. 353/2003 Sb., o spotřebních daních, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o spotřebních daních"), a dalších souvisejících zákonů. Těmito dalšími zákony jsou zákon č. 526/1990 Sb., o cenách, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o cenách") a část čtyřicátá pátá až čtyřicátá sedmá zákona č. 261/2007 Sb., o stabilizaci veřejných rozpočtů.

Změny v návrhu jsou činěny na základě podnětů dotčených subjektů i správce daně. Jejich hlavním cílem je snížení nadbytečné administrativní zátěže a odstranění právních nejistot spojených s nakládáním s vybranými výrobky podléhajícími spotřebním daním.

Novela má dále přispět k zefektivnění procesu výběru a správy spotřební daně a obsahuje také aktualizace právních předpisů v návaznosti na vydání některých prováděcích právních předpisů v evropské legislativě.

Spotřební daně lze charakterizovat jako opakující se nepřímé daně selektivní, tedy zaměřené na určitý okruh subjektů nakládajících se specifickými výrobky. Důležitou funkcí spotřebních daní je funkce fiskální, jejíž význam spočívá v zajištění přílivu finančních prostředků do veřejných rozpočtů. Další, neméně významnou funkcí těchto daní, je snaha ovlivnit spotřebu rizikových výrobků s negativním dopadem na zdraví obyvatel, popřípadě na životní prostředí.

Oblast spotřebních daní je od 1. ledna 2004 upravena zákonem o spotřebních daních a je vysoce harmonizována v rámci Evropské unie. Mezi harmonizované spotřební daně se řadí:

Právní předpisy Evropské unie zakotvují obecné podmínky pro uplatnění spotřební daně v členských státech v rámci směrnice Rady (EU) 2020/262 ze dne 19. prosince 2019, kterou se stanoví obecná úprava spotřebních daní (přepracované znění) a v rámci zvláštních směrnic specifikují pravidla pro způsob a míru zdanění jednotlivých skupin výrobků podléhajících spotřební dani (dále také "vybrané výrobky").

Neharmonizovanou spotřební daní, která se na daňovém území České republiky uplatňuje, je daň ze zahřívaných tabákových výrobků, daň z ostatních tabákových výrobků, daň z výrobků souvisejících s tabákovými výrobky a daň ze surového tabáku.

Energetické daně lze pak charakterizovat také jako opakující se nepřímé daně selektivní, které jsou zaměřené na určitý okruh subjektů nakládajících se specifickými výrobky, jejichž spotřebou dochází k negativním efektům na životní prostředí. Jedná se o specifický typ spotřebních daní.

Oblast energetických daní je od 1. ledna 2008 upravena v částech čtyřicáté páté až čtyřicáté sedmé zákona č. 261/2007 Sb., o stabilizaci veřejných rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů. Mezi produkty, které do oblasti energetických daní spadají, řadíme zemní plyn a některé další plyny¹⁾ (část čtyřicátá pátá zákona), pevná paliva (část čtyřicátá šestá) a elektřinu (část čtyřicátá sedmá zákona).

Přestože součástí zákona o spotřebních daních jsou i procesní ustanovení upravující správu spotřebních daní, subsidiárně se aplikuje zákon č. 280/2009 Sb., daňový řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "daňový řád"), který představuje obecnou procesní normu pro správu daní v širším slova smyslu.

V oblasti stávajícího systému stanovení cen cigaret pro konečného spotřebitele zákon o spotřebních daních v § 103 odkazuje na cenové rozhodnutí, které je vydáváno podle zákona o cenách. Působnost veřejných orgánů v oblasti cen je dále upravena v zákoně o působnosti orgánů České republiky v oblasti cen.

Současná právní úprava nemá dopad ve vztahu k zákazu diskriminace ani ve vztahu k rovnosti mužů a žen.

Nezbytnost provedení věcně technických změn v zákoně o spotřebních daních vyplývá z poznatků aplikační praxe správce daně i dotčených subjektů, jakož i judikatury správního a ústavního soudnictví v daňových věcech. Dochází zde však rovněž aktualizacím, které vyplývají z důvodu přijetí některých evropských prováděcích právních předpisů.

Cílem navrhovaných opatření vyplývajících z námětů dotčených subjektů a správce daně je zvýšení právní jistoty na trhu s vybranými výrobky, zefektivnění procesu výběru a správy spotřebních daní a snížení administrativní zátěže v případech, kdy předmětná změna stávající úpravy nebude spojena s rizikem vzniku potenciálních daňových úniků.

Náměty správce daně, subjektů i úpravy vyplývající z aplikační praxe spočívají v poměrně velkém množství dílčích změn. Mezi nejvýznamnějšími okruhy lze jmenovat například další proces elektronizace v oblasti spotřebních daní či úpravy v oblastech posuzování malých nezávislých pivovarů, pravidel pro skladování a prodej surového tabáku, nakládání s odpadními oleji, nebo úprava postupu při určování cen cigaret pro konečného spotřebitele.

Tyto změny lze považovat za nezbytné z toho důvodu, že jejich přijetím dojde k usnadnění podnikání dotčených subjektů a snížení administrativní zátěže. Jejich nepřijetím by naopak došlo k pokračování uplatnění stávající právní úpravy, která byla shledána jako ne zcela dokonalá.

Podání podle zákona o spotřebních daních, která formálně nejsou formulářovými podáními podle § 72 daňového řádu, avšak zákon o spotřebních daních u nich již dnes stanoví povinné podání ve formátu a struktuře zveřejněné správcem daně (jedná se např. o některá povinná oznámení či evidence), se návrhem prohlašují za formulářová podání.

Dále se v zákoně o spotřebních daních navrhuje celková revize pravidel pro vracení a osvobození od daně osobám požívajícím výsad a imunit. Cílem této revize je zejména zohlednění aplikační praxe, zjednodušení stávajících pravidel pro vracení daně, sjednocení terminologie a procesních postupů pro vracení daně napříč právními předpisy, zajištění právní jistoty dotčených subjektů a zvýšení příjmů státního rozpočtu za předpokladu naplnění mezinárodních závazků České republiky.

Navrhuje se rovněž celková revize vracení a osvobození od daně ozbrojeným silám jiných států. Cílem je administrativní zjednodušení při vracení a osvobození od daně při zohlednění stávajících i nových závazků vyplývajících pro Českou republiku z mezinárodního a evropského práva a sjednocení terminologie a procesních postupů pro vracení daně napříč právními předpisy.

Navrhovaná právní úprava nemá dopad ve vztahu k zákazu diskriminace ani ve vztahu k rovnosti mužů a žen.

Základní meze pro uplatňování právních předpisů stanoví Ústava České republiky (dále jen "Ústava") a Listina základních práv a svobod (dále jen "Listina").

Návrh je v souladu s čl. 2 odst. 3 Ústavy, podle něhož slouží státní moc všem občanům a lze ji uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon.

Navrhovaná právní úprava je rovněž v souladu s příslušnými ustanoveními Listiny. Podle čl. 2 odst. 2 Listiny lze státní moc uplatňovat jen v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví. Povinnosti mohou být také ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích a jen při zachování základních práv a svobod (čl. 4 odst. 1 Listiny). K tomu se v daňové oblasti uplatní ještě ustanovení čl. 11 odst. 5, které stanovuje, že daně a poplatky lze ukládat jen na základě zákona.

Přezkumu ústavnosti zákonné úpravy daní, poplatků nebo jiných obdobných peněžitých plnění se Ústavní soud věnoval již mnohokrát, např. v nálezech sp. zn. Pl. ÚS 3/02, Pl. ÚS 12/03 či Pl. ÚS 7/03 (vyhlášeném pod č. 512/2004 Sb.).

Z této judikatury vyplývá, že:

Nad rámec výše uvedeného Ústavní soud zejména v novější judikatuře v určitých případech v daňové oblasti provádí test proporcionality (např. při zásahu do práva na ochranu soukromí), nebo test racionality (např. při zásahu do práva na podnikání).

Navrhovaná právní úprava je z výše uvedených hledisek plně v souladu s ústavním pořádkem České republiky, a to i s judikaturou Ústavního soudu, vztahující se k této problematice.

Navrhovaná právní úprava je plně slučitelná s právem Evropské unie a ustanovení navrhované

právní úpravy nezakládají rozpor s primárním právem Evropské unie ve světle ustálené judikatury Soudního dvora Evropské unie.

Předkládaný návrh zákona se v oblasti spotřebních daních týká následujících právních předpisů Evropské unie z oblasti spotřební daně a cel:

Navržené změny jsou plně v souladu s unijní legislativou v oblasti spotřebních daní, jelikož se týkají výhradně kompetencí spadajících do působnosti členských států. V souvislosti s přijetím prováděcích nařízení Komise dochází pouze k aktualizaci odkazů na tyto prováděcí právní akty.

S poukazem na sekundární právo Evropské unie lze konstatovat, že předkládaná právní úprava respektuje závazky, které pro Českou republiku z členství v Evropské unii vyplývají ve výše uvedených oblastech.

Součástí práva Evropské unie je od změn základních smluv provedených tzv. Lisabonskou smlouvou (publikovanou ve Sbírce mezinárodních smluv pod č. 111/2009 Sb. m s.) i Listina základních práv Evropské unie (dále jen "Listina práv EU"). Ta má podle čl. 6 Smlouvy o Evropské unii charakter primárního práva. Důvodem pro přijetí Listiny práv EU byla dlouhodobě kritizovaná absence nástroje práva Evropské unie, který by subjektům (adresátům) práva Evropské unie poskytoval jednoznačné garance jejich základních práv a svobod, a paradoxní situace, kdy členské státy Evropské unie byly při aplikaci a implementaci práva Evropské unie vázány lidskoprávními závazky vyplývajícími buď z jejich vlastního ústavního práva (v kontextu České republiky z Listiny základních práv a svobod) nebo z jejich mezinárodněprávních závazků (zejména z Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, viz část 5.1 této důvodové zprávy), avšak samy instituce Evropské unie při vytváření a aplikaci práva Evropské unie podobným korektivem vázány nebyly.²⁾ Ustanoveními Listiny práv EU jsou proto primárně vázány orgány a instituce Evropské unie (viz čl. 52 odst. 5 Listiny práv EU: ).

Je nutné zdůraznit, že ustanovení Listiny práv EU jsou pro instituce a úřady členských států závazné . S ohledem na stále větší provázanost právních řádů členských států včetně České republiky s právem Evropské unie je ovšem třeba při posuzování, zda konkrétním legislativním návrhem dochází k aplikaci práva Evropské unie, postupovat maximálně obezřetně, rovněž při vědomí toho, že Soudní dvůr Evropské unie to, co vše je , vykládá tradičně široce, a je rovněž třeba mít na paměti povinnost podpory uplatňování Listiny práv EU členskými státy podle jejího čl. 51 odst. 1, včetně aplikace v rámci legislativního procesu. Ustanovení Listiny práv EU je logicky třeba zohledňovat zejména při přípravě návrhů právních předpisů, které mají implementační charakter.³⁾

V tomto smyslu je předloženou novelu třeba hodnotit jako zcela neimplementační normu. U souvisejících navržených změn dalších právních předpisů je pro posuzování souvislosti s právem Evropské unie nutné mít na paměti, že i na právní nástroje, které jsou na primární implementační normě zdánlivě nezávislé, ale které však ve výsledku slouží k zajištění efektivního uplatňování práva Evropské unie, Soudní dvůr Evropské unie v rámci přezkumu nahlíží jako na implementační nástroje práva EU (viz rozsudek ve věci C-617/10 ). To se obecně týká mj. i obecných procesních předpisů, kterými se řídí úřady členských států aplikující úpravu ve zvláštních zákonech.

Co se týče částí návrhu novelizujících zákon o cenách a zákon o působnosti orgánů České republiky v oblasti cen, tyto části předloženého návrhu zákona nejsou implementací evropského práva a povinnost zajistit soulad navržené úpravy s Listinou práv EU pro Českou republiku tudíž přímo neplyne. Přesto lze říci, že předložený návrh zákona ani v rozsahu těchto částí nezakládá porušení Listiny práv EU, a to mimo jiné i s ohledem na to, že je konformní s lidskoprávními garancemi vyplývajícími pro ČR jak z ústavního, tak mezinárodního práva.

Ke vztahu Listiny práv EU a Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod lze říci obecně tolik, že Listina práv EU z Úmluvy ideově i obsahově vychází a že se oba instrumenty materiálně do značné míry překrývají. Úmluva je klasickou lidskoprávní úmluvou, mezi jejíž nepopiratelné přednosti patří dlouhá historie aplikační praxe a zavedená judikatura; právě její stáří a stáří jejích ustanovení však znamená, že Evropský soud pro lidská práva musí, chce-li poskytovat účinnou ochranu stěžovatelům, ochranu řady "modernějších" práv (např. práva na příznivé životní prostředí nebo práva na dobrou správu) dovozovat z původních článků jejich rozšířenou interpretací, což v mnoha ohledech stěžuje aplikaci Úmluvy a/nebo je vnímáno jako kontroverzní. Naproti tomu Listina práv EU obsahuje celkem 50 materiálních článků poskytujících ochranu konkrétním právům nebo principům. Ke svému vztahu k Úmluvě Listina práv EU sama v čl. 52 odst. 3 konstatuje, že Ve stejné věci tak může Evropský soud pro lidská práva, poskytující ochranu právům plynoucích z Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, a Soudní dvůr Evropské unie poskytující ochranu právům plynoucích z Listiny práv EU dojít k odlišným závěrům, jako se tomu stalo například při posuzování českých předpisů o důchodovém pojištění, které poskytovaly při stanovení důchodového věku zvýhodnění ženám (oproti mužům), a dále ženám vůči jiným ženám podle počtu dětí, resp. oproti ženám bezdětným. Zatímco Evropský soud pro lidská práva v případě porušení zákazu diskriminace v rozsahu chráněném čl. 14 Úmluvy neshledal, Soudní dvůr Evropské unie v případě C-401/11 shledal, že české právo coby nástroj implementující politiku Evropské unie podporující dřívější odchod do důchodu v sektoru zemědělství porušuje zákaz diskriminace v rozsahu čl. 21 Listiny práv EU ve smyslu rovného přístupu k dřívějšímu odchodu do důchodu bez ohledu na věk, pohlaví či množství vychovaných dětí.

Z výše uvedeného plyne, že základní rozsah práv chráněných Listinou práv EU vyplývá primárně z Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, a Listina práv EU obsah některých z nich dále rozvíjí; na tato práva je třeba se v rámci testu souladu navrhované právní úpravy s Listinou práv EU soustředit především, neboť, jak bylo uvedeno výše, souladu navrhované právní úpravy s Úmluvou o ochraně lidských práv a základních svobod se věnuje část 5.1 této důvodové zprávy.

Ve vztahu k předloženému návrhu zákona je třeba se primárně soustředit na čl. 41 (právo na řádnou správu) a čl. 47 (právo na účinnou právní ochranu a spravedlivý proces) Listiny práv EU.

Listina práv EU na rozdíl od Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod výslovně v čl. 41 zakotvuje právo na řádnou správu, zahrnující primárně, že a dále právo na to být vyslechnut, přístup ke spisu, povinnost správních orgánů odůvodňovat rozhodnutí a rovněž právo na náhradu škody způsobené nesprávným úředním postupem. Všechna tato práva jsou subjektům v České republice garantována v obecné rovině na ústavní úrovni a dále pak v ustanoveních správního a daňového řádu a též specificky zákonem č. 82/1992 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem, ve znění pozdějších předpisů.

Zatímco čl. 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod garantuje právo na spravedlivý proces výslovně pouze v civilních a trestních věcech a jeho aplikace i na správní řízení včetně daňového vychází z rozsudku (viz dále), čl. 47 Listiny práv EU se vztahuje obecně na všechny možné spory týkající se práv vyplývajících z Listiny práv EU a garantuje mj. . Přezkum rozhodnutí správce daně bude podle navržené úpravy probíhat obvyklým způsobem, tj. přezkumem ve správním soudnictví. Ochranu práv subjektů ve správním soudnictví garantuje zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů.

Předložený návrh zákona je v rozsahu v souladu s Listinou práv EU.

Vyhlášené mezinárodní smlouvy, k jejichž ratifikaci dal Parlament souhlas a jimiž je Česká republika vázána (tzv. prezidentské mezinárodní smlouvy), mají z hlediska hierarchie právních předpisů aplikační přednost před zákony a právními předpisy nižší právní síly. Vztah tzv. prezidentských mezinárodních smluv vůči vnitrostátním právním předpisům je vymezen v čl. 10 Ústavy, kde je princip aplikační přednosti těchto mezinárodních smluv výslovně stanoven. Stanoví-li tedy tzv. prezidentská mezinárodní smlouva něco jiného než zákon, použije se tato mezinárodní smlouva. Článek 10 Ústavy tak zaručuje, že při případném nesouladu vnitrostátního práva s tzv. prezidentskou mezinárodní smlouvou musí být respektována tzv. prezidentská mezinárodní smlouva. Mezinárodní smlouvy upravující daně přitom mají vždy povahu tzv. prezidentských mezinárodních smluv (čl. 49 písm. e) Ústavy ve spojení s čl. 11 odst. 5 Listiny). Ústavní soud navíc v nálezu publikovaném pod č. 403/2002 Sb. rozhodl, že si tehdy platné mezinárodní smlouvy o lidských právech a základních svobodách zachovávají hierarchickou přednost před zákonem.

Pokud jde o aplikaci Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (viz sdělení č. 209/1992 Sb., dále jen "Úmluva") v oblasti daní, poplatků a jiných obdobných peněžitých plnění plynoucích do veřejných rozpočtů, je třeba zajistit soulad daňových předpisů s touto úmluvou hned v několika oblastech.

Pokud jde o zajištění práva na spravedlivý proces, které je zaručeno ustanovením čl. 6 odst. 1 Úmluvy, lze poukázat na rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ve věci ze dne 12. července 2001, stížnost č. 44759/98. Podle tohoto rozhodnutí daňové záležitosti dosud tvoří součást tvrdého jádra výsad veřejné moci, přičemž veřejný charakter vztahu mezi daňovým poplatníkem a daňovým úřadem nadále převládá. Ustanovení čl. 6 odst. 1 Úmluvy se tak podle názoru Evropského soudu pro lidská práva na samotné daňové řízení v rozsahu, v němž se týká zjištění a stanovení daně, nevztahuje, neboť se nejedná o řízení o občanských právech a závazcích.

Jelikož však za nedodržení daňových povinností hrozí daňovému subjektu sankce, na hmotněprávní i procesní aspekty s ní související se použijí ustanovení Úmluvy, která se vztahují na trestní obvinění. Je proto třeba při posuzování souladu navrhované právní úpravy v oblasti daňových předpisů s Úmluvou přihlédnout i k trestním aspektům článku 6, ale i k článku 7 Úmluvy nebo k článku 2 a 4 Protokolu č. 7 k Úmluvě. Tento přístup byl potvrzen i Evropským soudem pro lidská práva např. v rozsudku ve věci ze dne 23. listopadu 2006, stížnost č. 73053/01. Článek 6 odst. 1 Úmluvy sice hovoří o trestním obvinění, nikoliv o řízení o uložení sankce za nesplnění povinnosti, jde však o autonomní pojem práva Úmluvy, který může mít (a také má) jiný obsah než obdobný pojem vnitrostátního práva. Slučitelnost s tímto, ale i dalšími ustanoveními Úmluvy, zejména s požadavkem na uložení trestu (v tomto případě sankce) jen na základě zákona nebo na právo nebýt souzen nebo potrestán (sankciován) dvakrát v téže věci, je přitom zajištěna možností daňového subjektu bránit se takovému jednání jako nesprávnému postupu správce daně obdobně, jak je popsáno ve smyslu ochrany proti svévoli dle článku 1 Protokolu č. 1 Úmluvy. Jedná se tedy jak o využití řádných i mimořádných opravných prostředků, tak o možnost domoci se soudní ochrany ve správním soudnictví v případě, že dojde k vyčerpání všech opravných prostředků podle daňového řádu. Daňový subjekt se tedy může obrátit na soud s žalobou proti rozhodnutí správního orgánu podle § 65 a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů. Takové soudní řízení přitom v zásadě respektuje základní principy uvedené v článku 6 Úmluvy.

Přestože tedy na daňové řízení v rozsahu, v němž se týká zjištění a stanovení daně, není možno aplikovat ustanovení čl. 6 odst. 1 Úmluvy, v řízení o sankci za nesplnění daňové povinnosti naopak musí být všechny aspekty práva na spravedlivý proces zachovány.

Navrhovaná právní úprava nijak neomezuje možnost domoci se soudní ochrany, která proto zůstává i v tomto případě zajištěna. Lze tedy říci, že navrhovaná právní úprava je v souladu s požadavkem Úmluvy na zajištění práva na spravedlivý proces.

Z výše uvedeného rozhodnutí ve věci dále vyplývá, že článek 1 Protokolu č. 1, týkající se ochrany majetku, vyhrazuje státům právo přijímat zákony, které považují za nezbytné, aby upravily užívání majetku v souladu s obecným zájmem a zajistily placení daní. Státům je tedy umožněno přijmout zákony, kterými ukládají povinnost platit daně, poplatky a jiná obdobná peněžitá plnění, avšak s určitým omezením vyplývajícím z požadavku na respektování samotné podstaty vlastnického práva, do kterého je uložením daně, poplatku nebo jiného obdobného peněžitého plnění zasahováno. Takový zásah do vlastnického práva proto musí odpovídat požadavkům zákonnosti, legitimity a proporcionality.

Požadavek je naplněn tehdy, pokud je zásah umožněn právním předpisem, který je v souladu s ústavním pořádkem, je dostupný, předvídatelný a obsahuje záruky proti svévoli.

Požadavek znamená, že je nezbytné zajistit, aby zásah, ke kterému má na základě právního předpisu dojít, sledoval legitimní cíle ve veřejném nebo obecném zájmu. Aby byl požadavek legitimity naplněn, je třeba tyto cíle specifikovat. Legitimním cílem je přitom každý cíl, který zákonodárce za cíl prohlásí, neboť neexistuje žádný, ani příkladný výčet takových cílů, jež by zákonodárce omezoval. Cílem návrhu zákona je zejména povinná transpozice nových právních předpisů Evropské unie v oblasti daně z přidané hodnoty.

jako poslední požadavek se na poli čl. 1 Protokolu č. 1 váže k tomu, že jednotlivec nesmí být nucen nést nadměrné individuální břemeno, typicky takové, které ohrožuje samotnou jeho existenci v rovině majetkových poměrů (hrozba ukončení podnikání či úpadku u právnické nebo fyzické osoby), včetně zabezpečování obživy pro sebe a pro rodinu v případě fyzické osoby. Sazby daní, poplatků a jiných obdobných peněžitých plnění, stejně jako výše případných pokut, by proto neměly být likvidační (viz rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ve věci ze dne 28. května 2008, stížnost č. 23177/04 rozsudek ve věci ze dne 13. ledna 2004, stížnost č. 43783/98). To, zda navrhovaná právní úprava nepovede k tzv. škrtícímu (rdousícímu) efektu, je přitom třeba posuzovat i ve vztahu k ústavnímu pořádku (viz výše). S ohledem na charakter navrhovaných opatření nelze ve vztahu k tomuto návrhu zákona hovořit o rdousícím účinku.

Zákaz vyjádřený v článku 14 Úmluvy směřuje proti takovému zacházení, kdy by s osobami, které jsou ve stejném nebo obdobném postavení, bylo zacházeno nerovně, nebo naopak, kdy by s osobami, které se nacházejí v odlišném postavení, bylo zacházeno stejně. Pokud by tento přístup neměl žádné opodstatnění, tedy pokud by nebyl opřen o žádný legitimní a objektivní důvod, byl by diskriminační. Návrh zákona nerozlišuje daňové subjekty podle jejich pohlaví, rasy, barvy pleti, jazyka, víry, náboženství, politického a jiného smýšlení, národního nebo sociálního původu, příslušnosti k národnostní nebo etnické menšině, majetku, rodu nebo jiného postavení. Navrhovaná právní úprava je tak v souladu s požadavkem Úmluvy zakazujícím diskriminaci. Lze tak konstatovat, že návrh zákona nezavádí žádné opatření, na základě kterého by byl zákaz diskriminace porušen.

V rámci celkového zhodnocení navržené právní úpravy v kontextu Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod lze konstatovat, že s ohledem na všechny výše uvedené skutečnosti je navrhovaná právní úprava plně slučitelná s touto Úmluvou.

S požadavkem záruky proti svévoli, uvedeném v předchozím bodě, úzce souvisí ustanovení článku 13 Úmluvy, které deklaruje právo na účinný vnitrostátní prostředek nápravy v případě porušení práva zaručeného Úmluvou. Ten je při správě daní, poplatků a jiných obdobných peněžitých plnění zajištěn možností využít řádné i mimořádné opravné prostředky a kromě toho i další prostředky, jako jsou námitky, stížnost nebo podnět na nečinnost, popř. možností domáhat se soudní ochrany, a také právem domáhat se náhrady škody a nemajetkové újmy, která byla porušením základního práva chráněného Úmluvou způsobena. Z tohoto hlediska je tedy soulad navrhované úpravy s Úmluvou zajištěn.

Zákaz vyjádřený v článku 14 Úmluvy směřuje proti takovému zacházení, kdy by s osobami, které jsou ve stejném nebo obdobném postavení, bylo zacházeno nerovně, nebo naopak, kdy by s osobami, které se nacházejí v odlišném postavení, bylo zacházeno stejně. Pokud by tento přístup neměl žádné opodstatnění, tedy pokud by nebyl opřen o žádný legitimní a objektivní důvod, byl by diskriminační. I tento princip je v rámci návrhu předkládaného zákona plně respektován.

Mezinárodní pakt o občanských a politických právech ze dne 19. prosince 1966, vyhlášený ve Sbírce zákonů pod č. 120/1976 Sb. (dále jen "Pakt"), zakotvuje

Tato práva mají zásadně stejný obsah jako obdobná práva zakotvená v Úmluvě, která byla posuzována výše. Výjimkou je zákaz diskriminace dle článku 26 Paktu. Zatímco zákaz diskriminace zakotvený v Úmluvě má povahu akcesorického práva (tedy se ho lze dovolat pouze spolu s porušením jiného práva), v případě Paktu má zákaz diskriminace povahu neakcesorickou, a tedy se jej lze dovolat přímo. Zhodnocení vztahu k zákazu diskriminace provedené v části 5. 1. však nezáviselo na tom, zda má toto právo akcesorickou nebo neakcesorickou povahu. Na základě tohoto zhodnocení tedy lze dovodit, že navržená právní úprava je v souladu s článkem 26 Paktu.

S odkazem na výše uvedenou argumentaci k Úmluvě tedy lze konstatovat, že navrhovaná právní úprava je plně slučitelná s Paktem.

S ohledem na to, že návrh zákona respektuje výše uvedené požadavky, lze jej považovat za slučitelný s mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána.

V následujících subkapitolách je uveden předpokládaný hospodářský a finanční dopad v jednotlivých oblastech.

Dlouhodobý dopad na státní rozpočet se očekává zanedbatelný, nicméně pozitivní. V tomto směru budou na státní rozpočet působit pozitivně ta opatření, která vedou k zefektivnění procesu výběru daně, případně administrativních nákladů správce daně (viz kapitola 6.2). Lze rovněž očekávat úspory související se zvýšením právní jistoty dotčených subjektů a z tohoto pohledu potenciálním snížením četnosti soudních sporů.

Vzhledem k tomu, že podobných dílčích opatření obsahuje novela poměrně velké množství a zároveň se nedá odhadnout, na jaký počet subjektů budou předmětné změny ve výsledku aplikovány, nedají se úspory z tohoto titulu exaktně odhadnout.

negativní dopad na státní rozpočet by mohl být nicméně spojen s opatřeními týkajícími se posuzování nezávislosti malých pivovarů, kde sníženou sazbu spotřební daně z piva bude teoreticky moci využít více subjektů na základě sčítání výrob.

Jednorázový negativní dopad na státní rozpočet v hotovostní metodice v roce 2025 bude spojen s úpravou zdaňovacího období pro vracení spotřební daně u tzv. zelené nafty, kdy bude subjektům podnikajícím v rostlinné a živočišné výrobě vracena daň ve dvou částkách (a nikoli pouze jednou částkou). Tento jednorázový negativní dopad na veřejné rozpočty bude činit přibližně (z toho - 0,8 mld. Kč na státní rozpočet a -0,1 mld. Kč na rozpočet Státního fondu dopravní infrastruktury) a bude v roce 2025 způsoben tím, že u části subjektů, u kterých by za jinak nezměněných okolností došlo k vrácení daně až v roce 2026, bude část vratky vyplacena již v roce 2025 (akruální dopad v roce 2025 však bude nulový).

Výrazné dodatečné náklady se neočekávají. Některá opatření by naopak měla vést k zefektivnění některých činností (např. elektronizace dokladů nebo některé změny v oblasti povolovacích řízení) a snížení administrativní zátěže (např. zrušení registrací plátců daně). Určité náklady budou spojeny se získáváním údajů o bezdlužnosti od některých zdravotních pojišťoven. Tyto náklady však lze nazvat jako dočasné do doby připravované plné automatizace výměny informací. Níže jsou hlavní změny mající dopady na správce daně podrobněji popsány.

V případě dojde na straně správce daně k administrativním úsporám souvisejícím s těmito činnostmi. Pro ilustraci lze uvést, že v roce 2023 došlo k 808 registračním řízením, která se týkala nových registrací, změn nebo rušení registrací.

V případě jednoznačného "nahodilých" plátců daně v současné době probíhá většina daňových řízení s nerezidenty tak, že celní úřad, který protizákonné jednání zjistí, sepíše prvotní dokumentaci, kterou postoupí na Celní úřad pro hlavní město Prahu, který ve většině případů navrhuje provedení místní příslušnosti k úřadu, který případ zjistil. K provedení této však musí získat souhlas tohoto úřadu a o této delegaci musí rovněž rozhodnout nadřízený orgán, tj. Generální ředitelství cel. Z výše uvedeného je zřejmé, že předmětnou změnou dojde k úsporám administrativy na všech dotčených úřadech. Počet těchto případů je odhadován na vyšší stovky ročně.

V případě změn v oblasti dojde na straně správce daně zejména ke zvýšení právní jistoty, neboť některé povinnosti subjektů vyplývající ze zákona mohly být jen obtížně plněny. Sekundárně dojde k úsporám v rámci povolovacích řízení, kde na příslušných povoleních nebudou uvádění dodavatelé, což sníží zejména frekvenci změn těchto povolení (v současné době je 313 subjektů, kterým je vydáno 642 takových povolení).

Změny spočívající ve subjektů správcem daně povedou na straně správce daně k nárůstu nákladů spojených s vyšší náročností vyhledávací činnosti. Správce daně prověřuje u subjektů bezdlužnost v průměru jedenkrát za rok, přičemž držitelů povolení je řádově několik tisíc. Vzhledem k tomu, že jsou prověřováni nejen samotní držitelé povolení, ale i fyzické osoby, které jsou statutárním orgánem nebo členem statutárního orgánu držitele povolení, nebo vykonávají činnost statutárního orgánu nebo člena statutárního orgánu držitele povolení, dá se očekávat řádově tisíce až desetitisíce žádostí správce daně směrovaných na Všeobecnou zdravotní pojišťovnu, kde dosud není předávání informací o nedoplatcích doposud plně funkční, případně Českou správu sociálního zabezpečení (informace o plátcích pojistného v postavení fyzické osoby). Počet těchto žádostí by však měl v čase výrazně poklesnout v souvislosti se zlepšováním efektivity výměny dat.

Co se týče z minerálních olejů použitých k výrobě tepla a z ostatních benzínů, zde na straně správce daně dojde k úsporám spojeným se zpracováním podaných daňových přiznání a vyplácením předmětných nároků, neboť se sníží jejich počet. Pro ilustraci lze uvést, že v roce 2023 bylo zpracováno 24 566 daňových přiznání na vrácení daně podle § 56 zákona o spotřebních daních. Ke snížení administrativních nákladů však nedojde proporcionálně, protože některá data budou poskytována ve stejném rozsahu, jen s nižší četností. Expertním odhadem se proto dají očekávat u tohoto opatření úspory o přibližně jednu třetinu oproti stávajícímu času a prostředkům věnovaným této agendě.

U se na straně správce daně jedná o opatření s neutrálním dopadem na jeho náklady, neboť nadále bude pracovat se stejným objemem informací a subjektů. Toto opatření nicméně zvýší právní jistotu na obou stranách, protože vychází z dosavadní judikatury, a tak by mělo přispět k potenciálnímu snížení četnosti soudních sporů.

Opatření spočívající v (oproti stávající povinnosti disponovat příslušným dokladem) může být spojeno s marginálními negativními dopady spočívajícími v prodloužení některých kontrolních činností na straně správce daně, zejména v případě kontrol většího množství netransparentních hromadných balení.

V případě dojde pouze k teoretickým úsporám, neboť v současné době se na daňovém území České republiky nenachází jediný subjekt, který by předmětné minerální oleje značkoval. Všechny zde uvedené oleje obchodované na daňovém území České republiky jsou neznačkované s ohledem na skutečnost, že značkování by bylo na závadu jejich použití. Úspory tak lze nalézt pouze v teoretické rovině v případě, že by se v budoucnu nalezl subjekt, který by byl povinen předmětné oleje značkovat.

Navržené změny jsou koncipovány s cílem zvýšit právní jistotu subjektů a snížit administrativní náklady tam, kde je to možné. Z tohoto důvodu se očekávají pozitivní dopady na tuto skupinu dotčených subjektů, které výrazně převyšují náklady opatření, která mohou být spojena s mírně negativním dopadem.

Vzhledem k tomu, že se dotčené úspory mohou lišit u jednotlivých subjektů v závislosti na mnoha parametrech, nelze je exaktně kvantifikovat. Níže jsou však alespoň u hlavních opatření podrobněji popsány.

V případě dojde u podnikatelských subjektů k časovým úsporám souvisejícím například s tím, že nebudou povinny vyplňovat předmětné formuláře a tyto dále komunikovat se správcem daně.

V případě změn v dojde u podnikatelských subjektů zejména ke zvýšení právní jistoty, neboť některé povinnosti subjektů vyplývající ze zákona mohly být jen obtížně plněny. Sekundárně dojde k úsporám v rámci povolovacích řízení, kde na příslušných povoleních nebudou uvádění dodavatelé, což sníží zejména frekvenci změn těchto povolení (změna povolení je spojena s určitou časovou náročností a rovněž poplatkem 200 Kč podle zákona o správních poplatcích). V současné době je takových subjektů 313 a těmto je vydáno 642 povolení. Co se týče zrušení povinnosti oznamování doprav těchto olejů, zde jsou v případě jedné dopravy očekávány úspory času v řádu minut (pokud subjekt v současné době využívá formulářů, které jsou k dispozici na internetových stránkách správce daně).

Změny spočívající ve správcem daně povedou na straně podnikatelských subjektů k úsporám času a nákladů za poplatky spojeným se žádostí o potvrzení bezdlužnosti u všech zdravotních pojišťoven (případně pouze u Všeobecné zdravotní pojišťovny) a správy sociálního zajištění pro držitele povolení i jeho statutární orgány. Subjekty tak uspoří čas, který by za stávajícího stavu musely věnovat sepsání a odeslání žádostí a následnému předání obdržených potvrzení příslušnému celnímu úřadu.

V případě z minerálních olejů použitých k výrobě tepla a z ostatních benzínů se na straně subjektů jedná o velmi subjektivní údaj závislý na různých parametrech (v případě topných olejů například na počtu a výkonu topných zařízení, klimatických podmínkách, atp.). Stejně jako v případě správce daně lze očekávat, že dojde k úsporám, nicméně nikoli k proporcionálnímu snížení nákladů úměrnému snížení počtu daňových přiznání.

U jejich výrob zvýší toto opatření právní jistotu na obou stranách, protože vychází z dosavadní judikatury, a tak by mělo přispět k potenciálnímu snížení četnosti soudních sporů. U subjektů může mít mírně pozitivní vliv na straně placené spotřební daně z piva, protože sníženou sazbu spotřební daně z této komodity bude na základě sčítání výrob moci využít více subjektů.

Opatření spočívající v možnosti (oproti stávající povinnosti disponovat příslušným dokladem) by mělo být spojeno s pozitivními dopady na subjekty spočívajícími se snížením rizika propadnutí řádně značených tabákových výrobků, pokud jejich doprava nebo skladování nejsou doprovázeny příslušným dokladem. V případě nepřítomnosti dokladu však v některých případech bude muset subjekt strpět časově náročnější kontrolu správcem daně, která může vést i k porušení některých hromadných balení tak, aby správce daně mohl tabákové nálepky řádně prověřit.

V případě některých minerálních olejů dojde pouze k teoretickým úsporám, neboť v současné době se na daňovém území České republiky nenachází jediný subjekt, který by předmětné minerální oleje značkoval. Všechny zde uvedené oleje obchodované na daňovém území České republiky jsou neznačkované s ohledem na skutečnost, že značkování by bylo na závadu jejich použití. Úspory tak lze nalézt pouze v teoretické rovině v případě, že by se v budoucnu nalezl subjekt, který by byl povinen předmětné oleje značkovat.

Navrhovaná právní úprava nemá negativní sociální dopady, včetně dopadů na specifické skupiny obyvatel, zejména osoby sociálně slabé, osoby se zdravotním postižením a národnostní menšiny, ani dopady na ochranu práv dětí.

Snížení kapacity daňových skladů LPG a zvýšení konkurence na tomto trhu by mohlo mít potenciální negativní dopad na životní prostředí, neboť LPG se řadí mezi fosilní paliva. V tomto smyslu však nelze očekávat překotný nárůst počtu těchto subjektů i z toho důvodu, že poptávka po tomto produktu je do určité míry limitována technologiemi a politika EU v oblasti paliv tento produkt příliš nepodporuje. Z tohoto pohledu lze říci, že dopad na životní prostředí bude i při zvýšení konkurence na trhu zanedbatelný.

Návrh zákona zásadním způsobem nemění rozsah a účel zpracování osobních údajů. Níže uvedené posouzení cílí na oblast správy daní v procesním smyslu, neboť všechny údaje, které jsou na základě zákona o spotřebních daních vyžadovány, musí respektovat základní zásady správy daní ve smyslu daňového řádu.

Podle ustanovení § 9 odst. 3 daňového řádu může správce daně zpracovávat osobní údaje a jiné údaje, jsou-li potřebné pro správu daní, a to jen v rozsahu, který je nezbytný pro dosažení cíle správy daní. Při zpracování osobních údajů správcem daně se rovněž uplatní obecné záruky ochrany osobních údajů, které jsou již obsažené v daňovém řádu (viz § 59a daňového řádu).

V souvislosti s návrhem zákona se obecně nemění kategorie zpracovávaných osobních údajů. V případě se jedná o zrušení procesu registrace, nikoli v rozsahu údajů, které správce daně o subjektu zjišťuje. V tomto ohledu se proto oproti současnému stavu liší pouze forma předání dat.

U opatření, kde jsou jednoznačně , nedochází ke změně rozsahu údajů, které jsou na dokladech uváděny. To se týká i změn týkajících , kterými je prokazován nárok na vrácení daně pro osoby požívající výsad a imunit a ozbrojeným silám jiných členských států (nový § 16 zákona o spotřebních daních).

V rámci návrhu zákona je částečně upravována při správě daní, které svojí podstatou slouží ke sběru informací od daňových subjektů v rámci plnění jejich povinnosti tvrzení ve vztahu k daňové povinnosti, přičemž z povahy věci je podstatná část těchto údajů osobními údaji. Navržené změny se týkají způsobu stanovení parametrů formulářových podání a jejich obsahu, konkrétně formátu a té části struktury, které dotváří okruh a podrobnosti požadovaných údajů, přičemž tyto parametry by měly být důsledně stanoveny právním předpisem na úrovni vyhlášky namísto prostého určení a zveřejnění správcem daně. Tímto způsobem tedy v souladu s judikaturou Ústavního soudu i správních soudů (viz zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s ústavním pořádkem České republiky v rámci této důvodové zprávy) dochází k posílení garance konformity závazných parametrů formulářových podání při správě daní s požadavky práva na ochranu osobních údajů, resp. práva na infomační sebeurčení. Na straně druhé navržená úprava řeší toliko právní sílu způsobu stanovení uvedených parametrů, nikoliv tyto parametry samé, tj. nemá přímý vliv na konkrétní okruh a způsob zpracování osobních údajů při správě daní.

V případě České republiky (§ 33g zákona o spotřebních daních) se okruh získávaných údajů zužuje, neboť již k daňovému přiznání nebude muset být přikládán doklad prokazující zdanění v jiném členském státě, neboť tento údaj je pro placení daně na daňovém území České republiky irelevantní.

V případě jiného členského státu (§ 33k zákona o spotřebních daních) se okruh údajů zasílaných českému správci daně rovněž zužuje, kdy osoba, která zboží odesílá, již před odesláním vybraných výrobků nebude muset písemně oznamovat svému místně příslušnému správci daně název a množství zasílaných vybraných výrobků a členský stát určení. Tato osoba rovněž nebude muset vést evidenci.

Co se týče získávání údajů , zde dochází pouze ke změně v předávání údaje, nikoli v rozsahu informace a jejímu zpracování správcem daně. Dosud správce daně tyto informace shromažďoval od institucí, se kterými měl nastavenu automatizovanou výměnu informací. U institucí, se kterými dosud tato výměna není plně funkční, byly subjekty nuceny vyžadovat potvrzení o bezdlužnosti individuálně. Tato činnost subjektům do budoucna odpadá, nicméně údaje o případných nedoplatcích těchto osob bude správce daně zjišťovat sám z moci úřední. Totéž se týká nejen bezdlužnosti, ale i dalších údajů, které není subjekt povinen předkládat správci daně, protože je má správce daně k dispozici nebo je může automatizovaným způsobem zjistit z rejstříků a evidencí, do nichž má zřízen automatizovaný přístup (nový § 43r zákona o spotřebních daních). V tomto ohledu tedy prostřednictvím této právní normy dochází ke zvýšení ochrany soukromí.

Ani v rámci prokazování oprávněného nabytí minerálního oleje bez daně dokladem podle nedochází ke změně rozsahu údajů, které jsou poskytovány již za současného stavu. Stávající právní úprava vycházela z obecných ustanovení obsažených v § 5 a především § 6 zákona o spotřebních daních. Tyto doklady však nebylo možné používat v nezměněné podobě, jelikož prokazovaly zdanění nebo osvobození od daně. Proto bylo zapotřebí jednoznačně specifikovat, jaký doklad má být používán pro tyto specifické situace týkající se minerálních olejů uvedených v § 45 odst. 3 zákona o spotřebních daních. Novým údajem na tomto dokladu je údaj o účelu použití minerálního oleje, kdy tento údaj však může být nahrazen sdělením, že minerální olej neslouží pro daňové zatížené účely (alternativně by byl vyžadován doklad podle § 5 zákona o spotřebních daních). Údaj o účelu použití minerálního oleje je nicméně veřejný údaj (běžně publikovaný v bezpečnostním listu k minerálnímu oleji na webových stránkách výrobce), který byl správcem daně běžně zjišťován v rámci místního šetření (z jiných dokladů, atp.).

V oblasti byly rovněž specifikovány druhy dokladů, kterými lze prokázat nákup předmětných minerálních olejů, přičemž ve většině jsou používány doklady podle obecné části zákona, kde tedy nedochází k rozšíření či zúžení množství sdělovaných údajů. Výjimkou je doklad, kde jsou přímo v dotčených paragrafech vyjmenovány uváděné údaje. Tyto údaje se však shodují s údaji uváděnými na stávajícím interním dokladu.

V případě určeného k likvidaci či přepracování (nový § 79 odst. 5 zákona o spotřebních daních) se rozsah poskytovaných údajů rovněž nemění, neboť správce daně, kterému uživatel oznamuje zahájení dopravy znečištěného lihu, je totožný se správcem daně, který uživatele "spravuje" a těmito jeho údaji proto již disponuje. Tento správce daně s uživatelem také řeší možnosti likvidace lihu. Zákon č. 17/2012 Sb., o Celní správě České republiky v § 10 stanoví, že k provádění úkonů podle právního předpisu při výrobě, úpravě, skladování nebo evidenci lihu je místně příslušný celní úřad, v jehož územním obvodu je líh vyráběn, upravován nebo skladován.

Co se týče (§ 134m zákona o spotřebních daních), zde dochází k zúžení množiny minerálních olejů, na jejichž značkování je zapotřebí být držitelem povolení podle § 134r zákona o spotřebních daních. V současné době jsou vydána dvě takováto povolení. V tomto smyslu by tedy do budoucna mohl být zúžen počet subjektů, které by teoreticky o toto povolení mohly žádat a v souvislosti s tím uvádět nutné údaje.

Osobní údaje jsou správcem daně zpracovávány v analogové i digitální podobě. Konkrétní podobu zpracovávání nicméně návrh zákona správci daně nestanovuje a správce daně se v tomto ohledu řídí obecnou právní úpravou podle nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2016/679 ze dne 27. dubna 2016 o ochraně fyzických osob v souvislosti se zpracováním osobních údajů a o volném pohybu těchto údajů a o zrušení směrnice 95/46/ES (obecné nařízení o ochraně osobních údajů), zákona č. 365/2000 Sb., o informačních systémech veřejné správy a o změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů, a vyhlášky č. 529/2006 Sb., o požadavcích na strukturu a obsah informační koncepce a provozní dokumentace a o požadavcích na řízení bezpečnosti a kvality informačních systémů veřejné správy (vyhláška o dlouhodobém řízení informačních systémů veřejné správy). Na způsobu zpracování osobních údajů návrh zákona v dané oblasti nic nemění.

Při správě daně se uplatňuje zásada neveřejnosti (§ 9 odst. 1 daňového řádu), která má svůj odraz v povinnosti osob zúčastněných na správě daní a úředních osob zachovávat mlčenlivost o všem, co se v souvislosti se správou daní dozvěděly. Osobní údaje shromažďované nebudou zpracovávány veřejně.

Návrh nemění lhůty pro uchování osobních údajů, resp. nemění obecnou úpravu daňového řádu pro oblast správy daní, která tyto lhůty explicitně nestanoví, ale spojuje dobu uchování osobních údajů s jejich potřebností pro účely správy daní.

Práva subjektů údajů vztahující se ke zpracovávaným osobním údajům uvedená v čl. 15 až 22 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2016/679 ze dne 27. dubna 2016 o ochraně fyzických osob v souvislosti se zpracováním osobních údajů a o volném pohybu těchto údajů a o zrušení směrnice 95/46/ES (obecné nařízení o ochraně osobních údajů) nejsou návrhem zákona omezena.

Správce daně je povinen přijmout opatření, aby nedošlo k neoprávněnému nebo nahodilému přístupu k osobním údajům, k jejich změně, zničení či ztrátě, neoprávněným přenosům nebo neoprávněnému zpracování.

Obecně se ochrana osobních údajů řídí právní úpravou obecného nařízení o ochraně osobních údajů a souvisejících právních p