Vydáno: 31. 3. 2020
Covid-19: Náhrada škody – bude státem odmítnuta? Mgr. Jiří Soukop Jak bude stát postupovat při vypořádání následků zakazujících a omezujících opatření souvisejících s nákazou Covid-19 v současnosti není zcela jasné, byť již v médiích zaznívá, že by to ze strany státu bylo ekonomicky neúnosné. Na zodpovězení této otázky, zda stát bude dobrovolně ochoten alespoň zčásti nést konkrétní náklady, které jednotlivým ekonomicky aktivním subjektům v souvislosti s nutnými a dle mého soudu naprosto správnými opatřeními vlády vznikly, si budeme muset počkat. Z dosavadních kroků vlády je jasné, že se vydala cestou paušálních úlev živnostníkům či poskytování bezúročných úvěrů, což je zajisté cesta nejjednodušší a nejrychlejší, ale následně je potřeba si zodpovědět i otázku, zda dostatečná a správně cílená. Celý proces zahájila vláda vyhlášením nouzového stavu pro území České republiky od 12. 3. 2020 na dobu 30 dnů. Následně pak ve smyslu § 5 a 6 zákona č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení a o změně některých zákonů (krizový zákon), ve znění pozdějších předpisů (dále jen KriZ), provedla jednotlivá opatření v podobě zákazů a omezení (srov. např. usnesení vlády č. 211 ze dne 14. 3. 2020, o zákazu s účinností ode dne 14. března 2020 od 6:00 hod. do dne 24. března 2020 do 6:00 hod. maloobchodní prodej a prodej služeb v provozovnách, s výjimkami, prodloužené usnesením vlády č. 280 do dne 1. dubna 2020 do 6:00 hod.). S ohledem na skutečnost, že se jedná o situaci zcela výjimečnou, byť zde v minulosti určitá krátkodobá lokální opatření zajisté byla, nelze bezpochyby říci, jak se situace ohledně následného uplatňování škodních nároků bude vyvíjet a zda stát zřídí nějaká ad hoc opatření či je realizuje formou speciální zákonné úpravy, která by měla napomoci kompenzovat vzniklé následky. V současnosti však de lege lata musíme vycházet z právní úpravy, proto si dovolím možný nástin uplatnění nároku na odškodnění. Jelikož jednotlivá opatření upravuje KriZ, mělo by se při úvaze o uplatnění práva na náhradu škody primárně vycházet zejména ze speciálního ustanovení § 36 citovaného zákona, který stát zavazuje k náhradě škody v souvislosti s učiněnými krizovými opatřeními (např. v podobě omezení provozování podnikatelské činnosti). 1 Kde uplatnit nárok na náhradu škody Ve smyslu § 36 odst. 5 KriZ se nárok na náhradu škody uplatňuje písemně u příslušného orgánu krizového řízení. Tímto orgánem je v případě uvedených opatření ve smyslu § 5 KriZ vláda. Dle § 2 bodu 10 zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „kompetenční zákon“), je ústředním orgánem státní správy Úřad vlády České republiky. Mohlo by se tak jevit, že adresátem nároku žadatele bude Česká republika – Úřad vlády České republiky1). Pokud by tak žadatel učinil, pak by se projednání žádosti zbytečně zdrželo, když by tato byla (v lepším případě) postoupena příslušnému úřadu, případně vrácena zpět žadateli. Judikatura Nejvyššího soudu ČR2) totiž dospěla k závěru, že příslušnou organizační složkou, která za stát vystupuje, je Ministerstvo vnitra, když ve smyslu § 12 odst. 1 písm. m) kompetenčního zákona představuje ústřední orgán státní správy pro krizové řízení. Žadatel (tedy zejména podnikající fyzická nebo právnická osoba) bude nárok na náhradu škody uplatňovat u státu (myšleno Česká republika), za nějž vystupuje jako příslušná organizační složka státu Ministerstvo vnitra. Zda následně v případě soudního sporu bude před soudem za stát vystupovat Úřad pro zastupování státu ve věcech majetkových, je věcí druhou, v první fázi pro navrhovatele nepodstatnou. Shrňme tedy, že adresátem případného škodního nároku žadatele bude Česká republika – Ministerstvo vnitra3). Dle organizační struktury Ministerstva vnitra4) by se měl žádostmi uplatněnými dle KriZ zabývat Odbor právní. 2 Jaká je lhůta pro uplatnění nároku na náhradu škody V rámci bezprostředních reakcí žadatelů po ukončení vládních opatření lze asi stěží očekávat, že poškozený subjekt bude s případným uplatněním nároku nějak zvlášť otálet. Přesto je třeba upozornit, že v již citovaném § 36 odst. 5 KriZ se uvádí, že nárok musí být uplatněn u příslušného orgánu v prekluzivní lhůtě do 6 měsíců od doby, kdy se poškozený subjekt o škodě dozvěděl, nejdéle však do 5 let. Na druhou stranu vypracování objektivního návrhu, který jednoznačně vymezí skutečnou škodu (např. zbytečně vynaložené náklady na provoz) a konkrétní ušlý zisk (po odečtení ušetřených nákladů, úlev státu apod. – srov. níže) může žadateli zabrat poměrně dlouhý čas, zejména pokud na tuto činnost nemá odborný aparát v podobě účetního a právníka, a bude tedy zpracovávat žádost a kompletovat doklady sám. Věta druhá citovaného ustanovení pak uvádí, že: Orgán krizového řízení může v případech hodných zvláštního zřetele přiznat náhradu škody i po uplynutí termínu k podání žádosti nebo i bez podání žádosti, ale nejdéle do 5 let od vzniku škody. V případě, že by předmětná opatření byla nadměrně prodlužována, samozřejmě lze nárok uplatnit již v jejich průběhu. 3 Jak nárok na náhradu škody správně uplatnit Jedná se dle zákona o odpovědnost objektivní, tedy stát se jí nemůže zprostit, ledaže se prokáže, že si poškozený způsobil škodu sám svým vlastním zaviněním. Zbývá tak ve smyslu § 36 KriZ se subsidiárním použitím občanského zákoníku, specifikovat škodní událost, škodu a její výši, příčinnou souvislost mezi škodní událostí a škodou v dané výši. Speciální úprava KriZ pak jednoznačně preferuje formu peněžité náhrady. Namístě by zajisté byla moderace v podobě spoluúčasti dotčeného subjektu snížením (kupříkladu až jedné poloviny) vzniklé škody právě s ohledem na nepochybnou nutnost zakazujících či omezujících opatření učiněných státem. Tuto moderaci však zákon v současnosti neupravuje, tedy jakékoliv krácení náhrady škody, byť by zde bylo zřejmě namístě, by bylo ze strany státu právně problematické (musela by to být dohoda žadatele se státem), z důvodů zvláštního zřetele hodných a v duchu principů spravedlivého uspořádání práv a povinností by to sám mohl provést jedině soud, a to tedy případně až ex post. Navíc by to spočívalo nepochybně i na okolnostech podání konkrétní žaloby. Specifikace škodní události by neměla činit větších problémů, kdy žadatel (s ohledem například na svůj konkrétní předmět podnikání) poukáže na opatření vlády o zákazu či omezení (např. zakázání maloobchodního prodeje či prodeje služeb) a doplní dobu trvání předmětného opatření (srov. příslušná usnesení vlády citovaná v úvodu), k tomu případně připočte dobu, která je nutná k obnovení podnikatelské činnosti, nelze-li to provést okamžitě. Škoda a její výše bude v těchto případech nejsložitější položkou. Výpočet zejména ušlého zisku totiž nelze provést prostým matematickým součtem, kdy by si například žadatel vypočetl čistý zisk za jeden měsíc zprůměrováním výsledku hospodaření za předešlý kalendářní rok. Nepochybně by musela být zohledněna globální situace, která nastala (snížení poptávky), a další vlivy. Naopak velmi jednoduše by mohl podnikatel uplatnit a prokázat jako skutečnou škodu zbytečně vynaložené (fixní) náklady (např. čisté měsíční nájemné bez záloh plynoucí z dlouhodobé smlouvy o nájmu prostoru sloužícího k podnikání, mzdové a jiné obdobné náklady). Odškodnění zbytečně vynaložených nákladů si tedy do jisté míry dovedu představit, že by mohla být státem ex post reparována s tím, že by bylo vhodné, aby žadatel rozvedl, jaká vhodná opatření učinil (či se o to alespoň pokusil) k jejich snížení. Veškeré škodní nároky je třeba vždy prokázat doložením potřebných podkladů (např. smluv, faktur, výpisů z účtu, výkazů denních tržeb, fotografií či znaleckého posudku). Příčinná souvislost mezi škodní událostí a škodou by v dané situaci opět neměla činit větších problémů, pokud totiž předmětné opatření totálně ochromilo možnost provozovat předmětnou činnost, pak je jednoznačné, že žadateli následně začaly vznikat v určité míře zbytečně vynaložené náklady a zároveň přišel o zisk (otázka v jaké výši), kterého mohl za běžného chodu věcí dosáhnout. V případě opatření vlády se nepochybně jedná o příčinu podstatnou, resp. zcela dominantní. To, zda byla či nebyla následující (prodlužující, obsahově shodná a ve svém odůvodnění odkazující na předešlá) opatření zcela nepřiléhavě podřízena neurčitému ustanovení jiného zákona5) nepochybně po skutkové stránce nepřerušuje příčinu primární (prvotní). Nad rámec je pak vůbec otázkou, zda nařízení takového opatření bylo vlastně samostatně de lege možné, nehledě na vázanost na nouzový stav. 4 Jaká bude adekvátní lhůta úřadu pro posouzení nároku Individuální posouzení žádostí o odškodnění zabere nepochybně značné penzum času a je vůbec otázka, zda vláda disponuje dostatečným počtem úředníků, kteří by byli schopni žádosti s odbornou péčí posoudit. Takovými zdroji, například i s dočasným přesunem na jiné služební místo, stát zřejmě disponuje, nicméně i přesto s vědomím toho, že by žádostí bylo v řádech tisíců, by vyřizování trvalo mnoho měsíců, možná i let. Jak tedy adekvátní lhůtu určit je značně složité, přičemž KriZ na ni žádnou odpověď nedává. Toliko analogicky by snad mohl připadat v úvahu i zákon č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „OdpZ“), který pro běžné škodní nároky uplatňované v souvislosti s výkonem veřejné moci stanoví pro uspokojení nároku v § 15 lhůtu do 6 měsíců, takovou lhůtu lze považovat za rozumnou. V dané situaci naopak nelze akceptovat obecnou výzvu k plnění, zajisté i soudy by se totiž následně zabývaly tím, zda byl nárok uplatněn u odpovědné osoby a této byl ponechán dostatečný časový prostor na dobrovolné plnění. Navíc následné podání žaloby by zřejmě podléhalo poplatkové povinnosti, jelikož zákon č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů, v současnosti osvobození pro danou situaci neupravuje. Určitým vzorem by opět mohly být nároky uplatňované podle OdpZ, které podléhají paušálnímu soudnímu poplatku za zahájení řízení ve výši 2 000 Kč, ovšem zákonné stanovení poplatkové povinnosti samozřejmě vylučuje jakoukoliv analogii a soud by tak nepochybně aplikoval stejnou úhradu soudního poplatku jako u jiných žalob na peněžité plenění, tedy ve výši 5 % z žalované částky, přičemž o individuálním osvobození na žádost lze dle mého názoru spíše jen teoretizovat. I proto by žadatel měl příslušné organizační složce státu „dopřát“ přiměřenou lhůtu k předběžnému posouzení žádosti. 5 Shrnutí aneb Jaká bude „daň za koronavirus“ Reakce na zavedená opatření bude muset dle mého názoru být jednoznačně rozumným a vyváženým kompromisem ve smyslu pochopení vládních opatření pro ochranu zdraví ze strany postižených subjektů a ochrany fungující tržní ekonomiky ze strany státu. Lze rovněž očekávat, že vláda půjde spíše cestou dalších plošných opatření. Nejhorším možným řešením by bylo dle mého názoru zavedení různých (sektorových) dotačních programů. Tak jako tak, s ohledem na výše nastíněnou právní úpravu KriZ a souvisejících předpisů se vláda nepochybně nevyhne i podávání individuálních žádostí o kompenzaci. Je pak otázkou, jak se z hlediska vlastní inciativy k jejich vyřizování příslušná organizační složka státu postaví, tedy zda je bude aktivně a v součinnosti s žadateli řešit či zda laxně ponechá posouzení jejich oprávněnosti zcela na rozhodování civilních soudů. Žadatelé by si však při uplatňování škodních nároků měli být vědomi své společenské odpovědnosti částečně nést břímě událostí těchto měsíců spojených s šířením neviditelného nepřítele. Zdroj: Odborný portál DAUC.cz, 2020. 1) Adresa: Nábřeží Edvarda Beneše 4, 118 01 Praha 1, ID datové schránky: trfaa33 2) Srov. rozsudek ze dne 17. 6. 2009, sp. zn. 25 Cdo 1649/2007. 3) Adresa: Nad Štolou 936/3, P. O. BOX 21, 170 34 Praha 7, ID datové schránky: 6bnaawp 4) Dostupné na stránkách Ministerstva vnitra (cit. 28. 3. 2020). https://www.mvcr.cz/clanek/odbor-pravni-313430.aspx 5) Srov. § 69 odst. 1 písm. i) zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů.