K problematice tzv. daňových balíčků

Radim Boháč

Vydáno: 18. 08. 2016 54 minut čtení

doc. JUDr.

Radim

Boháč

Ph.D.

Dne 7. 7. 2016 byl vládou schválen návrh zákona, kterým se mění některé zákony v oblasti daní.¹⁾ Tento návrh zákona bývá označován jako tzv. "daňový balíček 2017". V průběhu projednávání tohoto návrhu v legislativních orgánech vlády byla diskutována otázka, zda je vhodné vytvářet soubory novel daňových zákonů (dále bude používáno označení "daňový balíček"), nebo zda předkládat a přijímat novely jednotlivých daňových zákonů samostatně.

Cílem tohoto článku²⁾ je zamyslet se nad tím, zda je vhodnější, aby novely daňových zákonů byly přijímány ve větších celcích (daňových balíčcích), nebo aby jednotlivé daňové zákony byly novelizovány samostatně.

Za tím účelem bude nejprve vymezen pojem daňový balíček a následně proveden krátký historický exkurz a budou uvedeny případy, kdy byla použita legislativní technika balíčku. V další části dojde k vyvození určitých obecných závěrů z provedeného exkurzu a bude uvedeno zhodnocení normotvorby v oblasti daňových balíčků a provedena jejich kategorizace.

Následně bude popsán aktuální daňový balíček 2017 spolu s uvedením argumentů, které zazněly při jeho projednávání Legislativní radou vlády³⁾ ohledně jeho legislativní podoby. Na příkladu daňového balíčku 2017 se pokusím zhodnotit, zda je vhodné i nadále připravovat a schvalovat daňové balíčky.

1. Vymezení daňových balíčků

Jak již bylo naznačeno v úvodu, za daňový balíček je možné považovat právní předpis, který obsahuje novely daňových zákonů, tj.

soubor novel daňových zákonů

. Ovšem ne každý právní předpis obsahující alespoň dvě novely daňových zákonů, je daňovým balíčkem.

Aby bylo možné právní předpis označit za daňový balíček, musí být podle mého názoru naplněny tři základní podmínky.

Za prvé platí, že úprava daňových zákonů musí být jediným nebo hlavním předmětem navržených změn zákonů. K tomu je nutné doplnit, že daňové zákony je třeba pojímat v širokém smyslu, tj. jako právní předpisy upravující nejenom daně, ale i poplatky a jiná obdobná peněžitá plnění (například cla, veřejná pojistná, odvody, úhrady apod.).⁴⁾

Druhou podmínkou je počet novel daňových zákonů obsažených v příslušném návrhu právního předpisu. Aby se jednalo o daňový balíček, musí být z povahy věci součástí daňového balíčku

alespoň dvě novely daňových zákonů

. K tomu je třeba dodat, že o daňových balíčcích je možné hovořit pouze tehdy, jde-li o novely zákonů, nikoliv o zákony nové. I v případě nových zákonů by ovšem bylo možné hovořit o větších celcích (kodexech), v nichž je upraveno více daní, či zákonech upravujících vždy pouze jednu daň (případně několik málo). Problematika daňového kodexu však není předmětem tohoto článku.

A konečně, třetí podmínkou je skutečnost, že za daňové balíčky není možné považovat novely pouze dvou daňových zákonů, které spolu velmi úzce souvisí (například zákona o daních z příjmů⁵⁾ a zákona o rezervách⁶⁾ nebo zákona o daních z příjmů a zákona o správě daní a poplatků⁷⁾ ). Kritériem určení, zda jde o takové zákony, je bezprostřední souvislost uvedených daňových zákonů, zejména z důvodu úpravy konstrukčních prvků stejné daně nebo úpravy správy stejné daně.

2. Z historie daňových balíčků

V této části jsou popsány některé novely daňových zákonů přijaté od roku 1993, které je možné považovat za daňové balíčky.

Předně jsou uvedeny ty zákony, které již jako daňové balíčky byly navrženy zákonodárnému sboru ke schválení. Smyslem není uvést vyčerpávající výčet, ale přehled, kdy a jak byla legislativní technika daňových balíčků použita. U každého zákona je dále provedeno stručné zhodnocení, do jaké míry spolu novely jednotlivých zákonů obsažených v balíčku souvisejí.⁸⁾

2.1 Zákon č. 35/1993 Sb.

Za první daňový balíček v rámci nové daňové soustavy zavedené od 1. 1. 1993 lze považovat zákon č. 35/1993 Sb.⁹⁾ Tento zákon měnil tyto předpisy: (i) zákon o správě daní a poplatků, (ii) zákon o územních finančních orgánech¹⁰⁾, (iii) zákon o daních z příjmů a (iv) celní zákon¹¹⁾.

Jak lze vyčíst z důvodové zprávy k návrhu tohoto zákona, tento zákon byl přijat proto, že předpisy upravující novou daňovou soustavu bylo nutné rozsáhle novelizovat ještě před jejím spuštěním. Je nutné poznamenat, že šlo o poslanecký návrh, který neobsahoval novelu zákona o daních z příjmů a celního zákona, které byly doplněny až v průběhu projednávání návrhu zákona Českou národní radou.

Z obsahovaného hlediska lze podotknout, že zcela jasnou souvislost měla novela zákona o správě daní a poplatků a novela zákona o územních finančních orgánech. Souvislost ostatních novel byla dána tím, že se při správě daní z příjmů i cla subsidiárně postupovalo podle zákona o správě daní a poplatků.

2.2 Zákon č. 149/1995 Sb.

Určité prvky daňového balíčku lze spatřovat u zákona č. 149/1995 Sb.¹²⁾ Tento zákon novelizoval nejenom zákon o daních z příjmů, ale i zákon o pojistném na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti.¹³⁾ V průběhu projednávání v parlamentu k němu byla připojena ještě novela zákona o pojišťovnictví upravující zdanění tvorby rezerv¹⁴⁾.

Souvislost zákona o daních z příjmů a zákona o pojistném na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti je nepochybně dána, neboť jak daně z příjmů, tak pojistné na sociální zabezpečení jsou daněmi v širokém slova smyslu a ve své podstatě předmětem jejich zdanění je příjem.

2.3 Zákon č. 129/1999 Sb.

Návrh zákona č. 129/1999 Sb.¹⁵⁾ obsahoval novelu (i) zákona o spotřebních daních¹⁶⁾, (ii) zákona o dani z přidané hodnoty¹⁷⁾ a (iii) zákona o lihu¹⁸⁾. V průběhu projednávání v parlamentu byla ještě doplněna novela zákona o daních z příjmů.

Novely zákona o spotřebních daních, zákona o dani z přidané hodnoty a zákona o lihu spolu bezprostředně souvisely, neboť upravovaly společné otázky týkající se správy těchto daní, resp. související změny v zákoně o lihu byly činěny v důsledku zamezení daňových úniků u spotřební daně z lihu a li