K problematice tzv. daňových balíčků
doc. JUDr.
Radim
Boháč
Ph.D.
Dne 7. 7. 2016 byl vládou schválen návrh zákona, kterým se mění některé zákony v oblasti
daní.1) Tento návrh zákona bývá označován jako tzv. "daňový balíček 2017". V
průběhu projednávání tohoto návrhu v legislativních orgánech vlády byla diskutována otázka, zda je
vhodné vytvářet soubory novel daňových zákonů (dále bude používáno označení "daňový balíček"), nebo
zda předkládat a přijímat novely jednotlivých daňových zákonů samostatně.
Cílem tohoto článku2) je zamyslet se nad tím, zda je vhodnější, aby
novely daňových zákonů byly přijímány ve větších celcích (daňových balíčcích), nebo aby jednotlivé
daňové zákony byly novelizovány samostatně.
Za tím účelem bude nejprve vymezen pojem daňový balíček a následně proveden krátký
historický exkurz a budou uvedeny případy, kdy byla použita legislativní technika balíčku. V další
části dojde k vyvození určitých obecných závěrů z provedeného exkurzu a bude uvedeno zhodnocení
normotvorby v oblasti daňových balíčků a provedena jejich kategorizace.
Následně bude popsán aktuální daňový balíček 2017 spolu s uvedením argumentů, které
zazněly při jeho projednávání Legislativní radou vlády3) ohledně jeho
legislativní podoby. Na příkladu daňového balíčku 2017 se pokusím zhodnotit, zda je vhodné i nadále
připravovat a schvalovat daňové balíčky.
1. Vymezení daňových balíčků
Jak již bylo naznačeno v úvodu, za daňový balíček je možné považovat právní předpis, který
obsahuje novely daňových zákonů, tj.
soubor novel daňových zákonů
. Ovšem ne každý právní
předpis obsahující alespoň dvě novely daňových zákonů, je daňovým balíčkem.Aby bylo možné právní předpis označit za daňový balíček, musí být podle mého názoru
naplněny tři základní podmínky.
Za prvé platí, že úprava daňových zákonů musí být jediným nebo hlavním předmětem
navržených změn zákonů. K tomu je nutné doplnit, že daňové zákony je třeba pojímat v širokém smyslu,
tj. jako právní předpisy upravující nejenom daně, ale i poplatky a jiná obdobná peněžitá plnění
(například cla, veřejná pojistná, odvody, úhrady apod.).4)
Druhou podmínkou je počet novel daňových zákonů obsažených v příslušném návrhu právního
předpisu. Aby se jednalo o daňový balíček, musí být z povahy věci součástí daňového balíčku
alespoň dvě novely daňových zákonů
. K tomu je třeba dodat, že o daňových balíčcích je možné
hovořit pouze tehdy, jde-li o novely zákonů, nikoliv o zákony nové. I v případě nových zákonů by
ovšem bylo možné hovořit o větších celcích (kodexech), v nichž je upraveno více daní, či zákonech
upravujících vždy pouze jednu daň (případně několik málo). Problematika daňového kodexu však není
předmětem tohoto článku.A konečně, třetí podmínkou je skutečnost, že za daňové balíčky není možné považovat novely
pouze dvou daňových zákonů, které spolu velmi úzce souvisí (například
zákona o daních z příjmů5) a
zákona o rezervách6) nebo
zákona o daních z příjmů a
zákona o správě daní a
poplatků7) ). Kritériem určení, zda jde o takové zákony, je
bezprostřední souvislost uvedených daňových zákonů, zejména z důvodu úpravy konstrukčních prvků
stejné daně nebo úpravy správy stejné daně.
2. Z historie daňových balíčků
V této části jsou popsány některé novely daňových zákonů přijaté od roku 1993, které je
možné považovat za daňové balíčky.
Předně jsou uvedeny ty zákony, které již jako daňové balíčky byly navrženy zákonodárnému
sboru ke schválení. Smyslem není uvést vyčerpávající výčet, ale přehled, kdy a jak byla legislativní
technika daňových balíčků použita. U každého zákona je dále provedeno stručné zhodnocení, do jaké
míry spolu novely jednotlivých zákonů obsažených v balíčku
souvisejí.8)
2.1 Zákon č. 35/1993 Sb.
Za první daňový balíček v rámci nové daňové soustavy zavedené od 1. 1. 1993 lze považovat
zákon č. 35/1993 Sb.9) Tento
zákon měnil tyto předpisy: (i) zákon o správě daní a
poplatků, (ii) zákon o územních finančních
orgánech10), (iii) zákon o
daních z příjmů a (iv) celní
zákon11).
Jak lze vyčíst z důvodové zprávy k návrhu tohoto zákona, tento zákon byl přijat proto, že
předpisy upravující novou daňovou soustavu bylo nutné rozsáhle novelizovat ještě před jejím
spuštěním. Je nutné poznamenat, že šlo o poslanecký návrh, který neobsahoval novelu
zákona o daních z příjmů a
celního zákona, které byly doplněny až v průběhu
projednávání návrhu zákona Českou národní radou.
Z obsahovaného hlediska lze podotknout, že zcela jasnou souvislost měla novela
zákona o správě daní a poplatků a novela
zákona o územních finančních orgánech. Souvislost
ostatních novel byla dána tím, že se při správě daní z příjmů i cla subsidiárně postupovalo podle
zákona o správě daní a poplatků.
2.2 Zákon č. 149/1995 Sb.
Určité prvky daňového balíčku lze spatřovat u zákona č.
149/1995 Sb.12) Tento zákon
novelizoval nejenom zákon o daních z příjmů, ale i
zákon o pojistném na sociální zabezpečení a příspěvku
na státní politiku zaměstnanosti.13) V průběhu projednávání v parlamentu k
němu byla připojena ještě novela zákona o
pojišťovnictví upravující zdanění tvorby rezerv14).
Souvislost zákona o daních z příjmů a
zákona o pojistném na sociální zabezpečení a příspěvku
na státní politiku zaměstnanosti je nepochybně dána, neboť jak daně z příjmů, tak pojistné na
sociální zabezpečení jsou daněmi v širokém slova smyslu a ve své podstatě předmětem jejich zdanění
je příjem.
2.3 Zákon č. 129/1999 Sb.
Návrh zákona č. 129/1999
Sb.15) obsahoval novelu (i)
zákona o spotřebních
daních16), (ii) zákona o dani
z přidané hodnoty17) a (iii)
zákona o lihu18). V průběhu
projednávání v parlamentu byla ještě doplněna novela zákona o
daních z příjmů.
Novely zákona o spotřebních daních,
zákona o dani z přidané hodnoty a
zákona o lihu spolu bezprostředně souvisely, neboť
upravovaly společné otázky týkající se správy těchto daní, resp. související změny v
zákoně o lihu byly činěny v důsledku zamezení daňových
úniků u spotřební daně z lihu a li