K problematice tzv. daňových balíčků

Vydáno: 54 minut čtení
K problematice tzv. daňových balíčků
doc. JUDr.
Radim
Boháč
Ph.D.
Dne 7. 7. 2016 byl vládou schválen návrh zákona, kterým se mění některé zákony v oblasti daní.1) Tento návrh zákona bývá označován jako tzv. "daňový balíček 2017". V průběhu projednávání tohoto návrhu v legislativních orgánech vlády byla diskutována otázka, zda je vhodné vytvářet soubory novel daňových zákonů (dále bude používáno označení "daňový balíček"), nebo zda předkládat a přijímat novely jednotlivých daňových zákonů samostatně.
Cílem tohoto článku2) je zamyslet se nad tím, zda je vhodnější, aby novely daňových zákonů byly přijímány ve větších celcích (daňových balíčcích), nebo aby jednotlivé daňové zákony byly novelizovány samostatně.
Za tím účelem bude nejprve vymezen pojem daňový balíček a následně proveden krátký historický exkurz a budou uvedeny případy, kdy byla použita legislativní technika balíčku. V další části dojde k vyvození určitých obecných závěrů z provedeného exkurzu a bude uvedeno zhodnocení normotvorby v oblasti daňových balíčků a provedena jejich kategorizace.
Následně bude popsán aktuální daňový balíček 2017 spolu s uvedením argumentů, které zazněly při jeho projednávání Legislativní radou vlády3) ohledně jeho legislativní podoby. Na příkladu daňového balíčku 2017 se pokusím zhodnotit, zda je vhodné i nadále připravovat a schvalovat daňové balíčky.
1. Vymezení daňových balíčků
Jak již bylo naznačeno v úvodu, za daňový balíček je možné považovat právní předpis, který obsahuje novely daňových zákonů, tj.
soubor novel daňových zákonů
. Ovšem ne každý právní předpis obsahující alespoň dvě novely daňových zákonů, je daňovým balíčkem.
Aby bylo možné právní předpis označit za daňový balíček, musí být podle mého názoru naplněny tři základní podmínky.
Za prvé platí, že úprava daňových zákonů musí být jediným nebo hlavním předmětem navržených změn zákonů. K tomu je nutné doplnit, že daňové zákony je třeba pojímat v širokém smyslu, tj. jako právní předpisy upravující nejenom daně, ale i poplatky a jiná obdobná peněžitá plnění (například cla, veřejná pojistná, odvody, úhrady apod.).4)
Druhou podmínkou je počet novel daňových zákonů obsažených v příslušném návrhu právního předpisu. Aby se jednalo o daňový balíček, musí být z povahy věci součástí daňového balíčku
alespoň dvě novely daňových zákonů
. K tomu je třeba dodat, že o daňových balíčcích je možné hovořit pouze tehdy, jde-li o novely zákonů, nikoliv o zákony nové. I v případě nových zákonů by ovšem bylo možné hovořit o větších celcích (kodexech), v nichž je upraveno více daní, či zákonech upravujících vždy pouze jednu daň (případně několik málo). Problematika daňového kodexu však není předmětem tohoto článku.
A konečně, třetí podmínkou je skutečnost, že za daňové balíčky není možné považovat novely pouze dvou daňových zákonů, které spolu velmi úzce souvisí (například zákona o daních z příjmů5) a zákona o rezervách6) nebo zákona o daních z příjmů a zákona o správě daní a poplatků7) ). Kritériem určení, zda jde o takové zákony, je bezprostřední souvislost uvedených daňových zákonů, zejména z důvodu úpravy konstrukčních prvků stejné daně nebo úpravy správy stejné daně.
2. Z historie daňových balíčků
V této části jsou popsány některé novely daňových zákonů přijaté od roku 1993, které je možné považovat za daňové balíčky.
Předně jsou uvedeny ty zákony, které již jako daňové balíčky byly navrženy zákonodárnému sboru ke schválení. Smyslem není uvést vyčerpávající výčet, ale přehled, kdy a jak byla legislativní technika daňových balíčků použita. U každého zákona je dále provedeno stručné zhodnocení, do jaké míry spolu novely jednotlivých zákonů obsažených v balíčku souvisejí.8)
2.1 Zákon č. 35/1993 Sb.
Za první daňový balíček v rámci nové daňové soustavy zavedené od 1. 1. 1993 lze považovat zákon č. 35/1993 Sb.9) Tento zákon měnil tyto předpisy: (i) zákon o správě daní a poplatků, (ii) zákon o územních finančních orgánech10), (iii) zákon o daních z příjmů a (iv) celní zákon11).
Jak lze vyčíst z důvodové zprávy k návrhu tohoto zákona, tento zákon byl přijat proto, že předpisy upravující novou daňovou soustavu bylo nutné rozsáhle novelizovat ještě před jejím spuštěním. Je nutné poznamenat, že šlo o poslanecký návrh, který neobsahoval novelu zákona o daních z příjmů a celního zákona, které byly doplněny až v průběhu projednávání návrhu zákona Českou národní radou.
Z obsahovaného hlediska lze podotknout, že zcela jasnou souvislost měla novela zákona o správě daní a poplatků a novela zákona o územních finančních orgánech. Souvislost ostatních novel byla dána tím, že se při správě daní z příjmů i cla subsidiárně postupovalo podle zákona o správě daní a poplatků.
2.2 Zákon č. 149/1995 Sb.
Určité prvky daňového balíčku lze spatřovat u zákona č. 149/1995 Sb.12) Tento zákon novelizoval nejenom zákon o daních z příjmů, ale i zákon o pojistném na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti.13) V průběhu projednávání v parlamentu k němu byla připojena ještě novela zákona o pojišťovnictví upravující zdanění tvorby rezerv14).
Souvislost zákona o daních z příjmů a zákona o pojistném na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti je nepochybně dána, neboť jak daně z příjmů, tak pojistné na sociální zabezpečení jsou daněmi v širokém slova smyslu a ve své podstatě předmětem jejich zdanění je příjem.
2.3 Zákon č. 129/1999 Sb.
Návrh zákona č. 129/1999 Sb.15) obsahoval novelu (i) zákona o spotřebních daních16), (ii) zákona o dani z přidané hodnoty17) a (iii) zákona o lihu18). V průběhu projednávání v parlamentu byla ještě doplněna novela zákona o daních z příjmů.
Novely zákona o spotřebních daních, zákona o dani z přidané hodnoty a zákona o lihu spolu bezprostředně souvisely, neboť upravovaly společné otázky týkající se správy těchto daní, resp. související změny v zákoně o lihu byly činěny v důsledku zamezení daňových úniků u spotřební daně z lihu a li

Související dokumenty

Zákony

202/1990 Sb. o loteriích a jiných podobných hrách
526/1990 Sb. o cenách
531/1990 Sb. o územních finančních orgánech
565/1990 Sb. o místních poplatcích
185/1991 Sb. o pojišťovnictví
265/1991 Sb. o působnosti orgánů České republiky v oblasti cen
455/1991 Sb. o živnostenském podnikání (živnostenský zákon)
463/1991 Sb. o životním minimu
482/1991 Sb. o sociální potřebnosti
563/1991 Sb. o účetnictví
248/1992 Sb. o investičních společnostech a investičních fondech
337/1992 Sb. o správě daní a poplatků
338/1992 Sb. o dani z nemovitých věcí
357/1992 Sb. o dani dědické, dani darovací a dani z převodu nemovitostí
586/1992 Sb. o daních z příjmů
587/1992 Sb. o spotřebních daních
588/1992 Sb. o dani z přidané hodnoty
589/1992 Sb. o pojistném na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti
592/1992 Sb. o pojistném na veřejné zdravotní pojištění
593/1992 Sb. o rezervách pro zjištění základu daně z příjmů
13/1993 Sb. Celní zákon
16/1993 Sb. o dani silniční
35/1993 Sb. , kterým se mění a doplňuje zákon České národní rady č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, zákon České národní rady č. 531/1990 Sb., o územních finančních orgánech, a zákon České národní rady č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů
87/1995 Sb. o spořitelních a úvěrních družstvech a některých opatřeních s tím souvisejících a o doplnění zákona České národní rady č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějšíh předpisů
117/1995 Sb. o státní sociální podpoře
149/1995 Sb. , kterým se mění a doplňuje zákon České národní rady č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů, a mění zákon České národní rady č. 589/1992 Sb., o pojistném na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů, a zákon České národní rady č. 185/1991 Sb., o pojišťovnictví, ve znění pozdějších předpisů
289/1995 Sb. o lesích a o změně a doplnění některých zákonů (lesní zákon)
61/1997 Sb. o lihu a o změně a doplnění zákona č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon), ve znění pozdějších předpisů, a zákona České národní rady č. 587/1992 Sb., o spotřebních daních, ve znění pozdějších předpisů, (zákon o lihu)
129/1999 Sb. , kterým se mění zákon č. 587/1992 Sb., o spotřebních daních, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 588/1992 Sb., o dani z přidané hodnoty, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 61/1997 Sb., o lihu
218/2000 Sb. o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla)
219/2000 Sb. o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích
243/2000 Sb. o rozpočtovém určení výnosů některých daní územním samosprávným celkům a některým státním fondům (zákon o rozpočtovém určení daní)
253/2000 Sb. o mezinárodní pomoci při správě daní a o změně zákona č. 531/1990 Sb., o územních finančních orgánech, ve znění pozdějších předpisů
492/2000 Sb. , kterým se mění zákon č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony
185/2001 Sb. o odpadech a o změně některých dalších zákonů
353/2001 Sb. , kterým se mění zákon č. 563/1991 Sb., o účetnictví, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony
575/2002 Sb. , kterým se mění zákon č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 588/1992 Sb., o dani z přidané hodnoty, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 353/2001 Sb., kterým se mění zákon č. 563/1991 Sb., o účetnictví, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony
353/2003 Sb. o spotřebních daních
361/2003 Sb. o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů
362/2003 Sb. o změně zákonů souvisejících s přijetím zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů
438/2003 Sb. , kterým se mění zákon č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony
189/2004 Sb. o kolektivním investování
190/2004 Sb. o dluhopisech
191/2004 Sb. o mezinárodní pomoci při vymáhání některých finančních pohledávek
235/2004 Sb. o dani z přidané hodnoty
256/2004 Sb. o podnikání na kapitálovém trhu
257/2004 Sb. , kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o podnikání na kapitálovém trhu, zákona o kolektivním investování a zákona o dluhopisech
280/2004 Sb. , kterým se mění zákon č. 87/1995 Sb., o spořitelních a úvěrních družstvech a některých opatřeních s tím souvisejících a o doplnění zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů
634/2004 Sb. o správních poplatcích
669/2004 Sb. , kterým se mění zákon č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony
676/2004 Sb. o povinném značení lihu a o změně zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů
215/2005 Sb. o registračních pokladnách a o změně některých zákonů (zákon o registračních pokladnách)
545/2005 Sb. , kterým se mění zákon č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů, a některé související zákony
187/2006 Sb. o nemocenském pojištění
261/2007 Sb. o stabilizaci veřejných rozpočtů
2/2009 Sb. , kterým se mění zákon č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony
87/2009 Sb. , kterým se mění zákon č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony
277/2009 Sb. o pojišťovnictví
280/2009 Sb. daňový řád
326/2009 Sb. o podpoře hospodářského růstu a sociální stability
362/2009 Sb. , kterým se mění některé zákony v souvislosti s návrhem zákona o státním rozpočtu České republiky na rok 2010
370/2011 Sb. , kterým se mění zákon č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony
456/2011 Sb. o Finanční správě České republiky
458/2011 Sb. o změně zákonů související se zřízením jednoho inkasního místa a dalších změnách daňových a pojistných zákonů
471/2011 Sb. o mezinárodní pomoci při vymáhání některých finančních pohledávek
17/2012 Sb. o Celní správě České republiky
397/2012 Sb. o pojistném na důchodové spoření
500/2012 Sb. o změně daňových, pojistných a dalších zákonů v souvislosti se snižováním schodků veřejných rozpočtů
164/2013 Sb. o mezinárodní spolupráci při správě daní a o změně dalších souvisejících zákonů
344/2013 Sb. o změně daňových zákonů v souvislosti s rekodifikací soukromého práva a o změně některých zákonů
267/2014 Sb. , kterým se mění zákon č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony
335/2014 Sb. , kterým se mění zákon č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů
355/2014 Sb. o působnosti orgánů Celní správy České republiky v souvislosti s vymáháním práv duševního vlastnictví
376/2015 Sb. o ukončení důchodového spoření
242/2016 Sb. celní zákon