Důvodová zpráva k zákonu č. 243/2016 Sb., změna některých zákonů v souvislosti s přijetím celního zákona

Vláda ČR; Poslanecká sněmovna PČR Vydáno: 13.01.2016

Mgr.

Bohuslav

Sobotka,

Předseda vlády

Ing.

Andrej

Babiš,

1. místopředseda vlády a ministr financí

I. Obecná část

1. Zhodnocení platného právního stavu

A. Adaptace právního řádu České republiky na celní

kodex

Unie a navazující právní předpisy

Celní problematika je v současné době upravena zejména nařízením Rady č. 2913/92, kterým se vydává celní

kodex

Společenství (dále jen „celní

kodex

Společenství“) a dále nařízením Komise č. 2454/93, kterým se provádí nařízení Rady (EHS) č. 2913/92, kterým se vydává celní

kodex

Společenství.

Stávající celní

kodex

Společenství bude od 1. května 2016 plně nahrazen nařízením Evropského Parlamentu a Rady (EU) č. 952/2013 ze dne 9. října 2013, kterým se stanoví celní

kodex

Unie (dále jen „celní

kodex

Unie“). Celní

kodex

Unie je již částečně účinný od 30. října 2013, nicméně z důvodu tvorby prováděcích a delegovaných aktů nabude plné účinnosti 1. května 2016. S tímto datem je spojeno i zrušení současných relevantních právních předpisů, zejména celního kodexu Společenství a prováděcích předpisů k celnímu kodexu Společenství.

Adaptačním tuzemským právním předpisem vůči celnímu kodexu Společenství je stávající zákon č. 13/1993 Sb., celní zákon, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „celní zákon z roku 1993“), který nabyl účinnosti dnem 1. ledna 1993.

S celní problematikou je spjata řada dalších zákonů, které jsou navázány na celní

kodex

Společenství a celní zákon z roku 1993. Jedná se především o zákony daňové a zákony, které se vztahují k působnosti orgánů Celní správy České republiky (dále jen „orgány celní správy“).

B. Odstranění limitu místní příslušnosti správce daně při výkonu kontrolních postupů

Problematika odstranění limitu místní příslušnosti správce daně při výkonu kontrolních postupů se v rámci platné právní úpravy dotýká procesních institutů daňového práva a též velmi úzce souvisí s právní úpravou kompetencí orgánů, které vykonávají správu daní. Současná právní úprava sice obsahuje mechanismy, které jsou způsobilé přenést místní příslušnost na jiného správce daně, nejsou však natolik účinné a flexibilní, aby byly v praxi jednoduše využitelné v boji s daňovými úniky.

Navržená právní úprava se v oblasti odstranění limitu místní příslušnosti správce daně při výkonu kontrolních postupů dotýká následujících institutů daňového práva procesního:

místní příslušnost správce daně (§ 13 zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád, ve znění pozdějších předpisů, dále jen „daňový řád“),

možnost správce daně provádět úkony mimo obvod své územní působnosti (§ 15 daňového řádu),

možnost správce daně dokončit daňovou kontrolu po změně místní příslušnosti (§ 87 daňového řádu),

sídlo daňového subjektu (zejména § 13 daňového řádu, příslušná ustanovení zvláštních daňových zákonů a v neposlední řadě § 136 zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů),

delegace

(§ 18 daňového řádu),

atrakce

(§ 19 daňového řádu),

dožádání (§ 17 daňového řádu),

provádění vyhledávací činnosti správcem daně bez dožádání (§ 78 odst. 4 daňového řádu).

Detailní popis těchto institutů je obsažen v části A bod 1.3 Závěrečné zprávy z hodnocení dopadů regulace (RIA), která je přílohou důvodové zprávy.

Vedle procesních nástrojů se problematika místní příslušnosti úzce dotýká právní úpravy kompetencí klíčových správců daně v resortu Ministerstva financí, jimiž jsou

orgány Finanční správy České republiky (dále jen „orgány finanční správy“), tvořené Generálním finančním ředitelstvím, Odvolacím finančním ředitelstvím a finančními úřady, upravené zejména zákonem č. 456/2011 Sb., o Finanční správě České republiky, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o Finanční správě ČR“), a

orgány celní správy, tvořené Generálním ředitelstvím cel a celními úřady upravené zejména zákonem č. 17/2012 Sb., o Celní správě České republiky, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o Celní správě ČR“).

Detailní popis uvedené právní úpravy je taktéž obsažen v části A bod 1.3 Závěrečné zprávy z hodnocení dopadů regulace (RIA), která je přílohou důvodové zprávy.

C. Změna působnosti a organizace orgánů celní správy v rámci trestního řízení

Orgány celní správy podle současného znění zákona č. 141/1961 Sb., o trestním řízení soudním (trestní řád), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „trestní řád“), jako tzv. pověřené celní orgány plní úkoly policejních orgánů (orgánů činných v trestním řízení), a to zejména vedle Policie České republiky. V roli policejních orgánům jim především připadá

kompetence

k provádění prověřování skutečností nasvědčujících tomu, že byl spáchán trestný čin (dále jen „prověřování“).

Tato

kompetence

je v současné době zákonem o Celní správě ČR rozdělena mezi Generální ředitelství cel a celní úřady podle závažnosti, rozsahu a charakteru prověřované trestné činnosti. Určujícím hlediskem přitom je celostátní nebo mezinárodní význam daného případu, který v případě potřeby posuzuje Generální ředitelství cel. Příslušníci zařazení na celních úřadech plnící úkoly pověřených celních orgánů nejsou dále organizováni ve vazbě na různé typy trestné činnosti a nepodléhají další specializaci, oproti tomu na Generálním ředitelství cel se tito celníci specializují podle dvou základních oblastí na celně-daňovou trestnou činnost a drogovou trestnou činnost.

Podle současného znění trestního řádu se

kompetence

pověřených celních orgánů v trestním řízení omezuje na trestné činy spáchané porušením celních předpisů a předpisů o dovozu, vývozu nebo průvozu zboží, a to i v případech, kdy se jedná o trestné činy příslušníků ozbrojených sil nebo bezpečnostních sborů, a dále porušením právních předpisů při umístění a pořízení zboží v členských státech Evropských společenství, je-li toto zboží dopravováno přes státní hranice České republiky. V případech porušení daňových předpisů se celní orgány podílejí na trestním řízení pouze v případě, že jsou současně správcem daně podle jiných právních předpisů.

Konkrétně se jedná o spotřební daně (viz § 1 odst. 3 zákona č. 353/2003 Sb., o spotřebních daních, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o spotřebních daních“)) a tzv. energetické daně (viz čl. LXXII, § 1 odst. 2, čl. LXXIII, § 1 odst. 2 a čl. LXXIV, § 1 odst. 2 zákona č. 261/2007 Sb., o stabilizaci veřejných rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů). V oblasti daně z přidané hodnoty je situace složitější. Se vstupem České republiky do Evropské unie 1. května 2004 zůstaly orgány celní správy správcem daně z přidané hodnoty pouze při dovozu zboží ve vybraných případech (např. v situaci, kdy se jedná o osobu, která není plátcem daně z přidané hodnoty), jak stanovuje zákon č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o dani z přidané hodnoty“).

Přitom okruh trestné činnosti spočívající například pouze ve zkrácení daně z přidané hodnoty (cílem útoku pachatele je pouze tato daň, resp. snaha daň neuhradit či neoprávněně uplatňovat nárok na odpočet) dnes jednoznačně převyšuje nad podvody se spotřebními daněmi, a je proto oprávněným zájmem státu zaměřovat výkon státní moci na správný výběr této daně a potírání související daňové trestné činnosti. Policie České republiky, která je v současnou chvíli jako jediná příslušná ve většině případů zkrácení daně z přidané hodnoty provádět prověřování a vyšetřování (jako další fázi trestního řízení) této trestné činnosti, nemá personální zdroje na řádné šetření všech obdržených podnětů a trestních oznámení, natož na provádění vlastní vyhledávací činnosti. Problém představuje i nižší míra kvalifikace ve vysoce specializované daňové oblasti. Obdobně pak u dalších daní, tzv. přímých, zejména u daně z příjmů fyzických osob a daně z příjmů právnických osob.

V převážné většině případů, které mají být v současné době v trestním řízení řešeny pro podezření ze spáchání daňového trestného činu, jsou orgány celní správy jako orgány činné v trestním řízení v rámci resortu Ministerstva financí věcně nepříslušné, v čemž je spatřován zásadní nedostatek stávající právní úpravy.

Z pohledu dotčených skutkových podstat trestných činů v současnosti orgány celní správy plní roli policejních orgánů v daňové oblasti především ve vztahu k těmto trestným činům:

zkrácení daně, poplatku a podobné povinné platby podle § 240 zákona č. 40/2009 Sb., trestní zákoník, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „trestní zákoník“), v jehož případě se navíc v blízké budoucnosti předpokládá rozšíření kvalifikované skutkové podstaty (mimo spáchání činu ve velkém rozsahu se nově bude jednat o kvalifikovanou skutkovou podstatu tehdy, bude-li čin spáchán ve spojení s organizovanou skupinou působící ve více státech) a současné zavedení trestnosti přípravy tohoto trestného činu,

nesplnění oznamovací povinnosti v daňovém řízení podle § 243 trestního zákoníku,

porušování předpisů o nálepkách a jiných předmětech k označení zboží podle § 244 trestního zákoníku,

padělání a pozměnění předmětů k označení zboží pro daňové účely a předmětů dokazujících splnění poplatkové povinnosti podle § 245 trestního zákoníku.

Pokud jde o vnitřní rozvržení působnosti pověřených celních orgánů mezi Generální ředitelství cel a celní úřady, není již stávající právní úprava, převzatá

de facto

z původního zákona č. 185/2004 Sb., o Celní správě České republiky, ve znění pozdějších předpisů, plně vyhovující. Nabytím účinnosti zákona o Celní správě ČR k datu 1. ledna 2013 a vznikem 15 celních úřadů došlo k rozdělení útvarů pátrání s vymezenou místní příslušností podle původního krajského uspořádání. Současně došlo k mírnému personálnímu posílení celorepublikového útvaru (Generálního ředitelství cel) plnícího úkoly policejního orgánu na úseku daňové trestné činnosti. Po dvouleté účinnosti zákona a vyhodnocení organizační změny při zabezpečování této

kompetence

je jednoznačné, že současný stav je nevyhovující a vyžaduje zásadní změnu, která bude reflektovat nynější hrozby v podobě organizované celní (environmentální kriminalita, duševní vlastnictví, dovoz a vývoz omamných a psychotropních látek a prekursorů) a zejména daňové trestné činnosti.

Problematické je především zákonné vymezení věcné působnosti Generálního ředitelství cel, resp. celních úřadů, spočívající v rozdělení okruhu případů na ty, které jsou celostátního nebo mezinárodního významu, a které nikoliv. Toto určení je problematické tam, kde na začátku trestního řízení nemusí být (a zpravidla nebývají) všechny okolnosti známé a v průběhu prověřování dochází ke kompetenčním sporům, neboť po rozpracování prvotních informací je například zjevné, že škoda způsobená trestným činem bude vícenásobně převyšovat hranici velkého rozsahu, místa páchání trestné činnosti se nachází v několika krajích České republiky, rozkrývaná organizovaná skupina je napojená na zahraniční subjekty atd., a z toho důvodu je nezbytné, aby celní úřad spis předal Generálnímu ředitelství cel, kterému ovšem pro úspěšné pokračování v trestním řízení chybí personální zdroje. V současné době k těmto případům dochází velmi často, a to zejména s ohledem na zaměření Celní správy ČR jako orgánu na boj se závažnou daňovou trestnou činností. V případě rozšíření věcné působnosti orgánů celní správy jako policejních orgánů ve vztahu k trestné činnosti spočívající ve zkrácení daně z přidané hodnoty nebo dalších daní se do budoucna jedná o překážku bránící hladkému průběhu prověřování bez nutnosti věc předávat jiným útvarům Celní správy ČR, aniž by jeden nebo druhý pověřený celní orgán prováděl svou kompetenci mimo vymezenou věcnou působnost.

D. Další změny obsažené v návrhu zákona

Do návrhu zákona byly zahrnuty též některé další dílčí změny v zákonech, které je nutné novelizovat z důvodu adaptace těchto předpisů na celní

kodex

Unie a navazující právní předpisy.

V zákoně o Finanční správě ČR byl identifikován nevyhovujícíc vztah organizace soustavy orgánů finanční správy ke struktuře služebních úřadů podle zákona č. 234/2014 Sb., o státní službě (dále jen „zákon o státní službě“), který není plně přizpůsoben pro třístupňovou soustavu správních orgánů. Soustava orgánů finanční správy je v současnosti tvořena Generálním finančním ředitelstvím, Odvolacím finančním ředitelstvím a finančními úřady, přičemž Generální finanční ředitelství je jedinou účetní jednotkou pro celou soustavu. Odvolací finanční ředitelství, které před účinností zákona o státní službě nedisponovalo personální pravomocí vůči podřízeným finančním ůřadům, není ani dnes vybaveno pro roli služebního úřadu, resp. služebního orgánu nadřízeného finančním úřadům.

Dále byla identifikována potřeba rozšíření okruhu registrů a evidencí veřejné správy, do kterých by měly orgány finanční správy, resp. orgány celní správy získat přímý přístup. V současnosti je okruh těchto registrů a evidencí uveden v § 18 zákona o Finanční správě ČR a v § 58 zákona o Celní správě ČR.

Vzhledem k adaptaci zákona o dani z přidané hodnoty na celní

kodex

Unie dochází ke změnám v oblasti svobodných skladů a svobodných pásem. V zákoně o dani z přidané hodnoty jsou svobodné sklady a svobodná pásma považovány za území mimo území Evropské unie. Umístění nebo dodání zboží do svobodného pásma nebo svobodného skladu se považuje za vývoz zboží. Dodání zboží umístěného ve svobodném skladu nebo ve svobodném pásmu je osvobozeno od daně s nárokem na odpočet daně. Obdobně je osvobozeno od daně s nárokem na odpočet daně poskytnutí služeb vztahujících se ke zboží umístěnému ve svobodném skladu nebo ve svobodném pásmu.

Současné znění zákona o dani z přidané hodnoty zahrnuje rovněž úpravu pokut za nepodání kontrolního hlášení v § 101h. Tyto pokuty vznikají buď ze zákona (§ 101h odst. 1 zákona o dani z přídané hodnoty), nebo jsou ukládané konstitutivním rozhodnutím správce daně, což umožňuje široké správní uvážení (§ 101h odst. 2 a 3 zákona o dani z přidané hodnoty). První zmíněné sankce vznikající se zákona jsou ukládány za nesplnění povinnosti podat kontrolní hlášení. Tato konstrukce pokuty vznikající ze zákona není v daňovém právu neobvyklá. Mezi přednosti této úpravy patří předem předvídatelný následek, respektující zásadu rovnosti, minimalizující riziko libovůle a korupce, ale také významnou měrou snižující administrativní náročnost (pro obě strany) spojenou s jeho ukládáním. Takováto konstrukce má význam zejména tam, kde je předpokládána vyšší kvantita případů, a to jak z pohledu počtu povinných osob, tak z hlediska frekvence dané povinnosti, což je případ kontrolního hlášení. Logickou nevýhodou z toho plynoucí je pak nemožnost zohlednit specifika daného případu.

Současná právní úprava nemá dopad ve vztahu k zákazu diskriminace.

2. Odůvodnění hlavních principů navrhované právní úpravy

A. Adaptace právního řádu České republiky na celní

kodex

Unie a navazující právní předpisy

Návrh zákona, kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím celního zákona, je standardním návrhem právního předpisu provádějící dílčí změny v některých zákonech, jejichž potřeba je vyvolána reakcí na celní

kodex

Unie a návrhem nového celního zákona.

Navrhované změny jsou především terminologického charakteru a kladou si za cíl zajistit vnitřní terminologickou jednotu a bezrozpornost tuzemského právního řádu s celním kodexem Unie a novým celním zákonem. Kromě nahrazování či zrušování odkazů na zrušovaný celní

kodex

Společenství a celní zákon z roku 1993 lze jako příklad změn staré a nové úpravy, na které je třeba reagovat, uvést tyto:

Pojem „celně schválené určení“ jako stávající nejobecnější kategorizace možného nakládání se zbožím již nebude používán.

Pojem „svobodný sklad“ již nebude používán.

Byly zrušeny pojmy „režim s hospodářským účinkem“ a „režim s podmíněným osvobozením od cla“. Celní režimy, které pod tyto pojmy spadaly, buď byly zrušeny, nebo byly souhrnně označeny pojmem „zvláštní celní režimy“.

Byly zrušeny celní režimy aktivní zušlechťovací styk v systému vracení cla a celní režim přepracování pod celním dohledem.

Navrhovaná právní úprava v souvislosti s výše uvedeným novelizuje zejména daňové zákony a zákony, které se vztahují k působnosti orgánů celní správy.

Mezi daňové zákony, které je třeba přizpůsobit celnímu kodexu Unie a novému celnímu zákonu, náleží následující zákony:

zákon č. 353/2003 Sb., o spotřebních daních, ve znění pozdějších předpisů;

zákon č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, ve znění pozdějších předpisů;

zákon č. 307/2013 Sb., o povinném značení lihu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o povinném značení lihu“).

Terminologickou jednotnost je však třeba zajistit i v řadě dalších zákonů, které se vztahují k působnosti orgánů celní správy. Ačkoliv se přijetí celního kodexu Unie a nového celního zákona dotkne více než 40 zákonů, charakter provedených změn není zásadního charakteru. K významnějším změnám bylo přistoupeno zejména v následujících zákonech:

zákon č. 17/2012 Sb., o Celní správě České republiky, ve znění pozdějších předpisů;

zákon č. 166/1999 Sb., o veterinární péči a o změně některých souvisejících zákonů (veterinární zákon), ve znění pozdějších předpisů;

zákon č. 326/2004 Sb., o rostlinolékařské péči a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů;

zákon č. 594/2004 Sb., jímž se provádí režim Evropských společenství pro kontrolu vývozu, přepravy, zprostředkování a tranzitu zboží dvojího užití, ve znění pozdějších předpisů.

Z hlediska zasazení do kontextu celé navrhované právní úpravy lze odkázat na důvodovou zprávu k novému celnímu zákonu, která se vymezuje k adaptaci tuzemského právního řádu na celní

kodex

Unie.

B. Odstranění limitu místní příslušnosti správce daně při výkonu kontrolních postupů

Předmětem návrhu zákona v této části je odstranění limitu místní příslušnosti finančních a celních úřadů jako správců daně, přičemž je tak činěno novelizací zákona o Finanční správě ČR a zákona o Celní správě ČR.

Změna spočívá v zavedení celostátní územní působnosti finančních a celních úřadů pro účely provádění vyhledávací činnosti a kontrolních postupů (zejména postupu k odstranění pochybností a daňové kontroly). Kromě obecné územní působnosti finančních a celních úřadů, která je v principu vykonávána na území vyššího územního samosprávného celku (kraje), jehož název je součástí názvu finančního, resp. celního úřadu, se navrhuje, aby pro tzv. vybranou působnost, tvořenou prováděním vyhledávací činnosti a kontrolních postupů, každý z těchto úřadů disponoval zvláštní územní působností pro území celé České republiky. Pro výkon vybrané působnosti tak budou v konkrétním případě příslušné všechny finanční, resp. celní úřady.

Obecně místně příslušným správcem daně pro ostatní okruh činností mimo vybranou působnost zůstane tzv. obecně místně příslušný správce daně určený na základě kritéria místa pobytu, sídla či jiného ukazatele podle daňového řádu, případně jiných daňových zákonů, které obsahují speciální úpravu. Ve vztahu k ostatním činnostem zůstane rozsah územní působnosti finančních a celních úřadů nezměněn. To platí zejména o kompetenci k vedení daňového řízení včetně stanovení daně, která není navrhovanou změnou dotčena.

Navržené řešení umožní zejména koncentraci provádění kontrolních postupů u daně z přidané hodnoty ve vztahu ke všem článkům řetězce u jednoho správce daně, bez ohledu na obecná kritéria místní příslušnosti. Současně toto řešení předpokládá vysokou míru koordinace orgánů finanční a celní správy na daném úseku působnosti. Jelikož v daných věcech bude místně příslušných více správců daně, je současně zapotřebí upravit pravidla pro řešení kolizí při výkonu pravomocí, které z povahy věci může v konkrétním případě vykonávat výlučně jeden správce daně (především provádění daňové kontroly). Navržené obecné pravidlo vychází ze stávající právní úpravy, kde platí princip priority (řízení či jiný postup provede ten orgán, který jej jako první zahájí), který však ustupuje dohodě dotčených orgánů. Po ukončení příslušného postupu aktivní správce daně předá veškeré písemnosti či jiné podklady obecně místně příslušnému správci daně, který je příslušný k vedení daňového řízení a stanovení daně.

Zároveň je nutné upravit pravidla pro komunikaci mezi daňovým subjektem a správcem daně (zejména seznamování se s obsahem písemností zakládaných do spisu či uplatňování plných mocí), a to především v zájmu toho, aby navrženým řešením nedošlo k neproporcionálnímu zhoršení postavení daňových subjektů.

Negativní vliv limitu místní příslušnosti je pociťován primárně u správy daně z přidané hodnoty, kterou spravují orgány finanční správy a v omezeném rozsahu i orgány celní správy. Mechanismus přenosu místní příslušnosti však může být efektivně využit i při správě dalších daní, které spadají do působnosti orgánů finanční a celní správy (například daně z příjmů či spotřební daně). U ostatních správců daně než jsou orgány finanční a celní správy, tj. jiných orgánů, které spravují peněžitá plnění, která jsou příjmem veřejných rozpočtů, v režimu daňového řádu, místní příslušnost nepředstavuje limitující faktor pro výkon jejich správy, který by vyžadoval specifické řešení (například v případě obcí a jimi spravovaných poplatků). Odstranění limitu místní příslušnosti správce daně je proto navrhováno pouze v rámci působnosti orgánů finanční a celní správy (pokud je touto důvodovou zprávou používán souhrnný pojem „správce daně“, je třeba jej dle kontextu vztahovat k těmto konkrétním orgánům).

Detailní popis navržené právní úpravy je taktéž obsažen v části A Závěrečné zprávy z hodnocení dopadů regulace (RIA), která je přílohou důvodové zprávy, a zejména pak ve zvláštní části této důvodové zprávy.

C. Změna působnosti a organizace orgánů celní správy v rámci trestního řízení

Předmětem návrhu zákona je v této části změna zákona o Celní správě ČR a trestního řádu, která spočívá ve změně působnosti a organizace orgánů celní správy v rámci trestního řízení. Přitom návrh zákona sleduje dva základní cíle. Prvním z těchto cílů je centralizování

kompetence

orgánů celní správy v oblasti trestního řízení do jediného útvaru, organizačně začleněného v rámci Generálního ředitelství cel. Druhým je pak rozšíření věcné působnosti pověřených celních orgánů v trestním řízení o prověřování trestné činnosti spočívající v krácení dalších daní nad rámec současné věcné působnosti vymezené trestním řádem.

Ad Centralizace pověřených celních orgánů

Cílem předkládaného návrhu zákona je umožnit orgánům celní správy zefektivnit způsob zabezpečení plnění úkolů policejního orgánu, vyplývajících pro ně z trestního řádu a zákona o Celní správě ČR tím, že tyto úkoly budou centralizovány pod Generální ředitelství cel. Vnitřním organizačním řádem a interními akty řízení pak generální ředitel Generálního ředitelství cel stanoví, který konkrétní organizační článek (sekce nebo odbor) bude odpovědný za řádné zabezpečení této

kompetence

. Pružnější organizace práce a přímé řízení pak umožní vytvářet vhodnější podmínky pro řešení jak nápadu bagatelní trestné činnosti (především oznamovaná trestná činnost ze strany celních úřadů, vyplývající z prováděné kontrolní činnosti), tak především pro úspěšné prověřování poznatků o nejzávažnější (celní a daňové) trestné činnosti. Celní úřady by přijetím úpravy nebyly již pověřenými celními orgány.

Přijetím navržené změny bude umožněno vytvoření maximálně funkční organizační struktury formou útvaru vytvořeného ve struktuře Generálního ředitelství cel na základech dnes existujícího odboru Pátrání, posíleného o celníky plnící úkoly policejního orgánu jejich přesunem z celních úřadů. Současně budou zřízeny expozitury tohoto útvaru. Rozložení sil na území republiky bude podstatně operativnější, bude možné podle potřeby jednodušeji přesouvat jednotlivé celníky nebo celé skupiny celníků, kteří jako tým objasňují trestnou činnost, a to co nejblíže k místu jejího páchání (lepší využívání lidských zdrojů), neboť základem činnosti tohoto útvaru zůstane operativně pátrací činnost. Současně však bude možné do probíhajícího trestního řízení operativně zapojovat všechny celníky útvaru s ohledem na přímé řízení (v současné době toto není dost dobře možné, neboť pověřený celní orgán, kterým je celní úřad, je řízen ředitelem úřadu; obdobně jako v případě Policie České republiky a jejích celorepublikových útvarů a jednotlivých krajských ředitelství).

Detailní popis navržené právní úpravy je taktéž obsažen v části B Závěrečné zprávy z hodnocení dopadů regulace (RIA), která je přílohou důvodové zprávy, a zejména pak ve zvláštní části této důvodové zprávy.

Ad Rozšíření působnosti pověřených celních orgánů v trestním řízení o prověřování trestné činnosti spočívající v krácení dalších daní

Cílem právní úpravy týkající se rozšíření věcné působnosti orgánů celní správy v trestním řízení o prověřování trestné činnosti spočívající v krácení dalších daní je umožnit jim řešit případy trestné činnosti spočívající ve zkrácení daně z přidané hodnoty, ať už je předmětem jakékoliv zdanitelné plnění ve smyslu zákona o dani z přidané hodnoty.

Tzv. karuselové podvody s cílem zkrácení daně z přidané hodnoty jsou v současné době velmi rozšířenou hospodářskou trestnou činností, která má zásadní dopad jak na rozpočet státu, tak na tržní mechanismus a rovnou a spravedlivou hospodářskou soutěž. Daňová kriminalita způsobuje největší škody – podle odhadů činí roční daňové úniky až stovky miliard Kč – a je pro ni typická vysoká latence, která je odhadována na 30 až 50 %. Nejčastější formou páchání této trestné činnosti jsou fiktivní faktury v oblasti obchodů s různým zbožím, stále častěji však v oblasti poskytování reklamní činnosti, poradenství, studií oblastí trhu a jiných služeb, kde se zpětně jen obtížně prokazuje podíl fiktivního plnění. V roce 2014 představovala největší zatížení trestné činnosti daňového charakteru trestná činnost spočívající jednak v krácení daně z přidané hodnoty a spotřební daně u minerálních olejů, jednak v karuselových podvodech s různými komoditami zboží (zpravidla snadno manipulovatelné a hodnotné – tablety, počítačové komponenty, ale i zboží, které je obtížné měřit a evidovat – kovový šrot, betonářská ocel apod.) a služeb.

Tím, že do boje s touto trestnou činností bude vedle Policie České republiky šířeji zapojena i Celní správa ČR, resp. Generální ředitelství cel jako policejní orgán, bude pomocí nástrojů trestního práva posílena represivní úloha státu jako jedno z opatření boje s daňovými úniky, neboť opatření čistě daňová nemohou obstát v konfrontaci s organizovaným způsobem páchání trestné činnosti, soustavně zaměřeného na obcházení daňové povinnosti.

Konkrétním cílem je tak stav, kdy jeden policejní orgán (jako orgán činný v trestním řízení) zřízený v rámci resortu Ministerstva financí (jako ústředního orgánu pro oblast státního rozpočtu) bude pokud možno v co nejširší míře vyhledávat a objasňovat daňovou trestnou činnost a využije se tak maximálně synergie mezi všemi správci daně z tohoto resortu a policejním orgánem stojícím po jejich „boku“. Jedním z nástrojů dosažení cíle je efektivní využití informačních zdrojů jak orgánů celní správy (jako správců daně včetně jejich analytické činnosti), tak orgánů finanční správy. Výkon působnosti pověřeného celního orgánu bude současně velmi významně synergicky podpořen informačními zdroji získanými díky zavedení celostátní územní působnosti finančních a celních úřadů k provádění vyhledávací činnosti a kontrolních postupů, která je rovněž předmětem tohoto návrhu zákona.

Detailní popis navržené právní úpravy je taktéž obsažen v části C Závěrečné zprávy z hodnocení dopadů regulace (RIA), která je přílohou důvodové zprávy, a zejména pak ve zvláštní části této důvodové zprávy.

D. Další změny a promíjení pokut za porušení povinností souvisejících s kontrolním hlášením

Do návrhu zákona byly zahrnuty též některé další dílčí změny v dotčených zákonech. Příkladem mohou být novely zákona o Finanční správě ČR a Celní správě ČR, které mimo jiné upravují:

zavedení principu, podle něhož bude pro účely zákona o státní službě Generální finanční ředitelství bezprostředně nadřízeným služebním úřadem Odvolacího finančního ředitelství a finančních úřadů, čímž dojde ke zjednodušení aplikace zákona o státní službě v prostředí orgánů finanční správy,

zavedení přímého přístupu orgánů finanční správy, resp. orgánů celní správy do vybraných evidencí veřejné správy (evidence vedené Rejstříkem trestů, Rejstřík zástav vedený Notářskou komorou České republiky atd.).

V zákoně o dani z přidané hodnoty jsou nad rámec změn vyvolaných úpravou celního kodexu Unie navrhovány některé legislativně technické změny a změny, které byly shledány jako nezbytné pro zvýšení právní jistoty plátců a zkvalitnění správy daně z přidané hodnoty. Jedná se například o:

zrušení osvobození od daně z přidané hodnoty při propuštění zboží do svobodného pásma, dodání zboží ve svobodném pásmu a poskytnutí služeb vztahujících se k tomuto zboží bude nově zdanitelným plněním s nárokem na odpočet daně,

změnu místní příslušnosti pro osobu povinnou k dani, která nemá v tuzemsku sídlo ani provozovnu, z Finančního úřadu pro hlavní město Prahu na Finanční úřad pro Moravskoslezský kraj,

prodloužení lhůty pro reakci plátce na výzvu správce daně k odstranění pochybností týkajících se podaného kontrolního hlášení z pěti kalendářních dnů na pět pracovních dnů,

zakotvení ustanovení umožňujících moderaci výše pokut za nepodání kontrolního hlášení, které vznikají ze zákona a které mají pevně stanovenou výši.

V případě moderace výše pokut za nepodání kontrolního hlášení se v závislosti na typu pokuty navrhují dva způsoby moderace: (i) automatická liberace z povinnosti hradit pokutu a (ii) prominutí pokuty.

Jde-li o pokuty podle § 101h odst. 1 písm. a) zákona o dani z přidané hodnoty, tj. pokuta v pevné výši 1 000 Kč, navrhuje se využít institut vyloučení jejího vzniku, pokud dojde k naplnění zákonem o dani z přidané hodnoty předvídané podmínky. Plátce, který tuto podmínku splní, má automaticky nárok na to, aby došlo k zohlednění této skutečnosti. Nemusí se liberace jakkoli domáhat a může legitimně spoléhat na to, že splnění dané podmínky bude správcem daně posouzeno před tím, než přistoupí k vydání platebního výměru na pokutu ve výši 1 000 Kč, takže k jeho vydání vůbec nedojde. Současně se navrhuje zpětná liberace všech pokut, které vznikly do účinnosti tohoto zákona a které nebyly dosud pravomocně uloženy.

V případě pokut podle § 101h odst. 1 písm. b) až d) zákona o dani z přidané hodnoty, tj. pokut vznikajících ze zákona v pevné výši 10 000 Kč, 30 000 Kč a 50 000 Kč, se navrhuje využít institut prominutí. Prominout výše uvedené pokuty bude možné pouze na základě žádosti plátce. Lhůta pro podání žádosti o prominutí pokuty se odvíjí od právní moci platebního výměru, jímž bylo rozhodnuto o povinnosti pokutu uhradit. Žádost o prominutí pokuty tak musí být podána do 3 měsíců od právní moci výše uvedeného platebního výměru. Pokuta bude prominuta pouze tehdy, budou-li splněny podmínky pro její prominutí. Vzhledem k subsidiárnímu použití daňového řádu je třeba další obecné podmínky hledat v § 259c daňového řádu. Jde jednak o zohlednění četnosti porušování povinností při správě daní (tj. nejen povinnosti, která vyústila v uložení sankce, jež je předmětem žádosti o prominutí). Dále je to objektivní podmínka vylučující z možnosti ucházet se o prominutí ty osoby, které v posledních 3 letech závažným způsobem porušily daňové nebo účetní předpisy. I v případě těchto pokut se navrhuje zakotvit přechodné období pokrývající období od účinnosti institutu kontrolního hlášení do účinnosti úpravy prominutí. Bude tak možné požádat o prominutí i u pokut, které vznikly přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona.

Navrhovaná právní úprava nemá dopad ve vztahu k zákazu diskriminace.

3. Vysvětlení nezbytnosti navrhované právní úpravy

A. Adaptace právního řádu České republiky na celní

kodex

Unie a navazující právní předpisy

Pokud by nedošlo k provedením navrhovaných změn, nebyla by zajištěna vnitřní terminologická jednota a bezrozpornost tuzemského právního řádu s celním kodexem Unie a novým celním zákonem. Jinými slovy, česká právní úprava by nebyla plně kompatibilní s právní úpravou evropskou, což by znamenalo značné potíže pro orgány celní správy při výkonu jejich působnosti v oblasti správy cla. Zároveň by došlo ke snížení míry právní jistoty dotčených subjektů, neboť národní úprava by nenavazovala na evropskou právní úpravu, což by se negativně projevilo na stabilitě právního prostředí a s tím souvisejících negativních jevech.

B. Odstranění limitu místní příslušnosti správce daně při výkonu kontrolních postupů

V současné době sílí celospolečenská poptávka po zesílení nástrojů pro efektivní boj s daňovými úniky (viz Programové prohlášení vlády a vládou veřejně deklarované priority). Záměrem navrhovaného opatření je vyřešení tři níže uvedených problémů prostřednictvím omezení či odstranění limitu místní příslušnosti pro provádění kontrolních postupů správcem daně. S ohledem na vznik daňových úniků v důsledku karuselových podvodů na dani z přidané hodnoty a jejich negativní dopady do veřejných rozpočtů je vyžadováno urychlené řešení níže uvedených problémů.

Potřeba zavedení efektivních kontrolních mechanismů v rámci boje s tzv. karuselovými podvody na dani z přidané hodnoty

Daňové úniky realizované formou tzv. karuselových podvodů na dani z přidané hodnoty jsou velmi často realizovány větším počtem daňových subjektů, které spadají do příslušnosti různých správců daně (myšleno různých finančních úřadů). Pro úspěšné a efektivní řešení sofistikovaných daňových úniků je mnohdy nezbytné, aby byly všechny informace koncentrovány u jednoho správce daně, který je schopen posoudit případ v celé jeho šíři. Odhad daňových úniků na dani z přidané hodnoty v České republice činí částku cca 80 mld. Kč r

Související dokumenty

Související dokumenty

Zákony

Nařízení vlády

Vyhlášky